【摘要】近年來，我國經濟一直處于高速發展的狀態，經濟體制也在不斷地發展和完善，政府管理經濟的方式也在隨之變動。目前我國個別地方政府出現了財政赤字加劇的情況，地方政府的債務問題也日益突出。針對當前的狀況，最有效的解決措施就是重構地方政府債務風險的管理系統。

【關鍵詞】財政分權 地方政府債務 債務風險 債務管理    【中圖分類號】F812.7    【文獻標識碼】A

經濟轉型是社會發展的必然過程，而其本質就是政府管理經濟模式的轉變。從上世紀末開始，在經濟轉型過程當中，我國地方政府債務問題一直沒有得到很好的解決，甚至有問題擴大化的趨勢。這歸根結底是地方政府自身體制存在的一些弊端，使其不能很好地與經濟轉型接軌，間接地使經濟轉型解決政府債務的目的無法實現。

我國經濟的狀態和管理方式一直在不斷地改進、創新和完善，然而事實上并沒有哪一個時期的經濟狀態是完美的，都或多或少的存在一定的不足之處。現階段較為突出的問題就是地方政府的債務問題。在當前地方政府主導的經濟格局下，以1980年由法國Brennan和Buchanan兩人所提出的“利維坦假說”為中心思想的財政分權管理模式，對我國地方政府債務問題的解決具有一定借鑒意義。財政分權是一種經濟的管理模式，其本質思想為“利維坦假說”，其主要目的是實現地方經濟的穩定發展，是以財政分權為手段改變以往稅收全部為地方政府所得的情況，由此間接引發各個地方政府之間的競爭。這樣一方面從政府本身出發，使得地方政府不得不限制自己的開銷；另一方面就是從國家出發，相互的競爭促進地方政府的進步，有助于國家的團結發展和壯大。

財政分權視角下地方政府債務風險產生的原因

收入集權，支出分權，導致事權和財力不對等。我國在1994年創立了新的財政分配制度，其中明確表示了不同類型的稅務收入在地方政府與中央政府間的分配，中央政府通過稅收的分配方式來加強其管理地位，在這種思想之下進行的改革具有以下特點：第一，地方政府的預算外收入大幅度減少，國家的財政收入快速增加。新的稅收分配規定，把大稅種的收入大部分上交于國家，剩余小部分歸當地政府所有，雖然在小稅種的分配中，地方政府分配所占的比例更大，但是事實上小稅種的收入遠遠低于大稅種的收入，并且小稅種的收入不穩定。第二，地方政府所擔負的責任增加。國家的事權在地方和中央之間也有一定的分配模式，近年來，國家將區域經濟的調控、地方設施的完善、地方發展經濟的構建等原本屬于中央的責任轉交于地方政府。地方政府在收入日益減少的同時擔負了更多的責任，造成了支出的大幅度上升，不得不開始借債，使得債務缺口越來越大。有相關數據顯示，中央事權在2000年時占30%以上，但是在2013年時僅占15%。

轉移支付制度的缺陷使地方財政收支矛盾更加突出。我國現在的經濟體制為分權化管理，中央政府加強了集權化管理，這樣就導致地方政府的自由受到一定的限制。目前，中央與地方間的經濟發展模式是中央為地方政府分配責任，同時分配給地方政府一定數目的資金，也就是一種轉移支付的模式。但是這種制度同樣存在不足之處：第一，中央政府分配的金額經過重重關卡，最終到達地方政府的資金并沒有達到預期，一方面是由于制度自身的弊端，另一方面是個別人為了自身的利益，從中偷取了一定數目的資金；第二，國家為地方政府分配的任務與分配的資金相配套，但是各個地方政府的經濟實力以及政治實力存在區別，所以當國家分配的任務超出了一些地區的經濟水平，政府在沒有充足的資金進行落實的同時自然就沒有了申請任務的熱情；第三，各地區之間的貧富差距也在逐漸拉大。中央政府規定地方政府上交地方所得稅是按照一定比例的，越發達的地區所需要上交的資金越少，也使得各個地方政府間的貧富差距加劇。

債務風險預警系統失準。關于債務風險，事實上無論中央還是地方政府都有評估和預測方案，對經濟的未來走勢以及風險的損失進行具體化的評估，但是對經濟如此重要的風險預測，在我國的具體實施狀況并不是十分令人滿意。一方面是目前存在衡量標準不夠全面、沒有形成良好的評估體系、沒有相關解決經驗、沒有結合各個地方不同的經濟形勢和結構制定不同評估方案等方面的缺陷；另一方面，數據顯示，地方政府對風險水平的評估普遍較低，也就是常出現風險的實際走向超出預期的情況，地方政府實際經濟損失常常遠遠超出了預算，不得不進行借債，使得債務增多。

債務預算約束軟化。地方政府債務逐年加劇還有一個重要原因就是中央對地方政府的借債問題沒有做出更為合理的決策。事實上，中央政府對地方政府舉債問題在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府面對損失的情況時，往往給予其經濟上的幫助，卻沒有對地方政府的債務情況進行更為理智的判斷和衡量，而正是中央政府的這種保護心理，使得地方政府沒有正確認識舉債問題的嚴重性。目前超過半數的地方政府債務對象是本地的金融機構。地方金融機構對地方政府的過度借貸也是現在地方政府債務多的原因之一。

當前地方政府債務主要面臨四重風險

一是規模風險：債務規模膨脹，舉債欠缺適度性。根據表1的數據可看出，首先，按照年份進行縱向分析，我國地方政府債務從根本上來說基數比較大，并且增長速率相對國家整體經濟的發展水平而言比較快；其次，從各項指標的橫向角度進行分析，中央政府的債務率小于地方政府的債務率，并且由于我國實行了任務與資金相配套的經濟分配模式，所以地方政府除了面對金融機構的債務外，還有一定的潛在債務。根據現有數據測算，地方政府的債務比率占國家債務比率的百分之九十以上。

二是結構風險：債務結構失衡，規劃缺乏合理性。首先，地方政府舉債融資具有一定的局限性，受到地方自身經濟發展格局的限制，融資的對象僅僅是地方的金融機構，包括銀行、券商等，對象的結構較為單一，融資的成本頗高。第二，地方政府的資金主要投向地方的發展與建設，尤其是地方的基礎設施建設，比如修橋、修路、改善環境等，這些投資項目具有一個普遍的特點，就是投入的成本高，但是效果顯現的時間較長，投入的回報需要等待很長的時間。這種投資方式使得地方政府在融資之后并不能很快填補資金的空缺，長此以往出現了一種惡性的循環模式。綜上所述，地方政府的融資形式及單一的投資方向也就形成了地方政府的債務結構失衡，投資以及規劃不夠合理。

三是管理風險：債務管理不規范，用債缺乏合理性。一方面是債務的利用率低，沒有對債務進行合理管理；另一方面就是融資具有一定的不規范性。首先，數據顯示，地方政府的融資數額較為巨大，但事實上，很多進行融資的地方政府并沒有一個明確的債務使用規劃，造成利用率水平低下。例如，地方政府向銀行舉債兩億元，但是在獲得兩億元的半年后，地方政府只利用了其中的一億元，利用率僅達50%。其次，由于地方政府的融資對象主要是地方的銀行、券商等金融機構，為了獲得更高的貸款數額，以及獲得更長的償還期限，地方政府充分利用了中央政府下屬機構的身份，得到了銀行等金融機構的認可，或者更客觀地說是銀行等金融機構盲目相信地方政府，沒有進行常規化的評估程序，造成了現在的后果。

四是償債風險：債務負擔沉重，償債缺乏確定性。首先，地方經濟形勢與國家整體的經濟形勢有著密切的關聯，而國家的經濟形勢與全球的經濟形勢有關聯。已經過去的全球金融危機仍然對地方經濟產生著影響，使得地方經濟的增長速度受到了一定的限制。與此同時，下降的稅收收入使得地方政府收入大幅下降，還債能力下降，但是地方政府面臨的債務并沒有因此而減少。其次，在收入降低同時，加大的社會責任使得地方政府的財政壓力變大，出現不能夠按時償還債務的情況，隨著利率的增多，地方政府的債務越來越多，償債的風險性也隨之加大。

地方政府債務風險管理的現實路徑探究

積極推進應計制政府會計改革，核實地方政府債務規模。首先要明確政府目前的真實經濟情況，并且為了避免地方政府的債務核算不清，建議開始積極推進應計制政府會計改革。債務核算的核心是地方政府會計報表，為了避免上述問題出現，首要條件是地方政府的會計統一化管理，要求地方政府查清會計賬目，并對各個地方的會計進行統一量化要求，使得中央政府能夠認識到各地方政府存在著哪些問題，便于進行對比和分析，并且可以將有關信息進行透明化處理，這樣既能夠約束地方政府的舉債風氣，還能夠增強人們對其的信任程度。

加強地方政府債務風險管理，建立科學的風險預警機制。為解決地方政府對于舉債問題的盲目性，以及將風險的評估提升至衡量乃至預警債務危機的重要地位，必須要強化地方政府面對風險的態度。這個系統的有效構建當中最重要的一點就是結合地方的特有經濟結構，以地方經濟的實際情況制定債務風險的基本指標，并且能夠及時預測到超過這個限額后地方政府所面臨的經濟風險。事實上，即使有很合理的預警機制也并不能夠完全避免危機的來臨，所以更為完善的事先預警系統應該具有相應的解決措施，并且實時對地方的問題進行關注，這樣地方政府的債務問題就能夠得到有效的解決。

建立債務信息強制審計披露制度。目前地方政府出現的債務劇增問題與國家的資金支持短缺有關，而國家的資金支持除了制度問題之外，主要問題就是一些人員非法利益的謀取，事實上，地方政府進行融資的銀行等金融機構也存在類似的問題，而解決這個問題最直接、最有效的方式就是建立債務信息強制審計披露制度。審核信息披露的內容是多方面的，既包括地方政府現有的財政信息還包括主要的非財務類資產，例如，資金的投入規劃、地方建設的方向和預算等，這樣不僅制止了不法人員的行為，還能夠全面掌握、了解到地方政府債務的具體情況和結構，群眾也會更加信任和支持政府的工作。

調整地方政府收支體系。地方政府債務的持續大幅增加，本質的原因是地方政府的收支失衡，面對這種情況，要在增加收入的同時，減少不必要的支出，并且具體項目的落實一定要符合年初的預算。地方政府的收入來源主要由兩部分構成，包括國家方面的撥款以及地方的稅收，國家應合理、科學化的對地方政府進行經濟上的評估，減少地方政府的財政壓力，使其具有一定的發展空間。稅收體系具有很大的完善空間，一定要將其進行優化，重視地方稅收。關于政府的財政支出，國家層面應收回一些本應由國家履行的責任，而地方政府在壓力減輕的情況下應減少不必要的建設，踏實穩步發展。

（作者單位分別為西安外事學院；四川大學經濟學院）

【注：本文為陜西省教育廳專項科研計劃資助項目（課題編號：14JK2114）的階段性研究成果。】

【參考文獻】

①李麗虹：財政分權視域下地方性政府債務的經驗分析，《求索》，2012年。

②趙丹妮、許珊珊、吳非：政府干預、區域金融發展與經濟增長之謎--基于財政分權視角下的廣東經驗研究，《金融發展研究》，2015年。

③楊林、侯歡：財政分權視閾下防范和化解我國地方政府債務風險的路徑選擇，《當代經濟管理》，2014年。

責編/張寒     美編/宋揚  王夢雅（見習）

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