“層層加碼”的助推器：層級利益

北京大學光華管理學院教授周黎安等人2014年對中央、省、市、縣、鎮多層級之間圍繞經濟增長目標的“層層加碼”現象進行過系統研究。該研究認為，政府層級越低，其制定的經濟增長目標越高，而這與地方官員的晉升激勵有密切關系；相對年輕的官員更可能提出更高的經濟增長目標，而任期與目標增長率之間存在倒U型關系。當然，這項研究揭示的可能只是“層層加碼”之一種表現或眾多原因中的一個方面，未能對政府組織如何制定更高的經濟增長目標給予合理解釋。也就是說，雖然政府層級越低，其制定的經濟增長目標越高，與地方官員的晉升激勵當然有密切關系，但這也同時隱含另一種風險，即假如結果與目標反差巨大，其不能晉升的風險自然也越大，所以“層層加碼”除了“晉升”“年輕”“任期”“目標”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事實上，僅從經濟增長目標的角度是不可能深入詮釋“層層加碼”這一涉及經濟、政治、文化、社會等諸多領域的復雜成因的。科層制中的各個層級一旦看到各自可能獲得的利益，加碼就是勢所必然。

層級利益，正是“層層加碼”的根本原因。層級利益當然也包括各層級的集體利益、官員的個人利益。官員的個人利益同時包括其經濟利益、提拔升遷或者個人榮辱等。2015年習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上深刻地指出，“要高度重視全面深化改革引起的利益關系調整，通盤評估改革實施前、實施中、實施后的利益變化，統籌各方面各層次利益，分類指導，分類處理”。其實，中國的革命、建設、改革，本質上無不是各方面重大利益的調整；中國現階段所有重大問題的解決，也無不取決于各方面利益的公平和均衡。

馬克思認為，“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑”。這是物質決定意識的樸素唯物論。我們應當正視社會各方面的利益需求，包括科層制中方方面面利益的均衡。無視客觀存在的利益，不過是掩耳盜鈴式的自欺欺人。問題的關鍵在于，我們應當怎樣對具體問題具體分析，明辨“層層加碼”背后的利益是什么，分清哪些是物質的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是雖不合理但通過思想工作是可以舍棄的；哪些利益是長遠的，哪些利益是暫時的；哪些利益是為著全局的，哪些利益是純為個人的；哪些利益是必須實現的，哪些利益是可以兼顧的，等等。只有明辨利益，正視問題，才能將“層層加碼”掌控在盡可能低的程度和盡可能合理的范圍內。

“層層加碼”的宿命：悖論性存在與盛極而衰

“層層加碼”存在一個不容忽視的悖論：科層制隱含的分層規則是，官員所處的層級高是基于其水平較高、能力較強，而“層層加碼”本身卻意味著層級越低反倒是水平和能力越高。試以訂閱報刊為證：從省市級到縣鄉村級，自上而下要求必須訂閱的黨報黨刊，其實都包含了本級和上級所要求的項類，如縣級機關必須訂閱的報刊應當包括：中央級、省級、市級以至縣級。如此看來，鄉村一級的干部應讀的報刊至少較省一級干部應讀的報刊更多，其掌握的各方面情況也應更全面、深入、透徹，其能力水平似乎也應當越高。我們都知道，事實未必如此。對其原因的可能解釋是基層干部應學而未學，但“層層加碼”現象中類似的應然與實然相悖的情況確實不在少數，人們稍加留心便不難發現。

上文分析過“層層加碼”在科層制條件下的伴生性存在，又分析過“層層加碼”在現實中的悖論性存在。那么，“層層加碼”能否被完全取消呢？這一問題至少要從三個維度簡析。

其一，歷史和現實的維度。“層層加碼”古已有之，今天依然存在。歷史和現實反復證明，有人類就有政治，有政治就有層級，有層級就存在“層層加碼”。其二，理論和實踐的維度。“層層加碼”必然存在，其不合理成分可能由小變大，但又不致無限變大，到一定程度自然將轉而約束其自身的不合理發展，使“層層加碼”自我否定，由大轉小。其三，內因與環境的維度。利益需求是“層層加碼”內在的根本動因，經濟政治文化諸方面的發展程度、思想輿論的寬松度和各層級的容忍度等諸多因素則構成了“層層加碼”的環境條件。這三個維度，說明“層層加碼”在某一事物發展過程中既不能無限發展，又不致完全消亡。而我們對待“層層加碼”實事求是的態度則是：明辨是非，努力將其負效應降到最小。

怎樣降到最小？《求是》雜志評論員石平在《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》這篇文章中提出，“確保黨中央確立的政策不走樣不變形，與尊重地方特點、鼓勵各地積極主動創造性地開展工作是辯證的統一”。事實上，雖然“層層加碼”往往出現在政策執行的過程中，出現在對中央精神付諸行動的實踐中；雖然其常常假借“執行中央政策”“貫徹中央精神”“從本地區實際出發”“細化實化”之名，行“層層加碼”、任性作為之實；雖然我們在革除這種現象時操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我們針對“層層加碼”這把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理體系現代化之奮斗目標，有了對此問題的初步警覺。解決基本思路應當是，在科學處理中央與地方、政績與實績、對上負責與對下負責等重要關系的同時，既認識到純粹的制度和技術本身存在難以克服的局限性，又輔之以強有力的包括道德約束（如加強黨性教育）在內的手段；既強調綜合治理，又突出主體責任，用依法行政和科學的體制機制，將“層層加碼”置于可控境地。

(作者分別為中共中央黨校社會學教研室主任、教授；山西省紀委工作人員）

【參考文獻】

①《地方上報全年GDP有水分 多報２萬多億令人吃驚》，《羊城晚報》，2005年3月8日。

②周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經濟文匯》，2015年第1期。

③石平：《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》，《求是》，2016年第14期。

責編/高驪 溫祖俊（見習）

美編/李祥峰