受困于規制的“互聯網+”

盡管打車軟件受到使用者歡迎，也受到資本的青睞，但不幸的是，規制部門卻表現出異常的謹慎，各地運管部門甚至還時不時發動打擊私家車從事專車業務的執法大檢查。一個最為直接的解釋是，運管部門只是執法者，只要現有關于出租車的規制規則沒有發生變化，它就會對很多非法營運行為進行查處。

不過在我看來，這種解釋盡管有一定道理，但更可能的原因是專車的出現改變了原有出租車行業的格局，讓原先出租車行業最珍貴的資產一牌照的租值大幅度降低。

根據集體行動邏輯，大量從專車受益的人群無法得到很好的組織，而傳統出租車行業的受益者卻有良好的集體行動邏輯，也正因為如此，受公眾支持的專車服務卻在法律上處于劣勢：各地政府并沒有放松規制，降低出租車的準入門檻；相反，很多地方政府還在嚴厲打擊專車。

同時必須注意的一個現象是，那些傳統上高度受規制的行業卻抵制甚至仇視“互聯網+”，但原本很少受規制的行業卻樂見“互聯網+”的出現，甚至還會擁抱這種變化。

比如說線下的中國義烏小商品城成交額高居中國第一，由于互聯網的沖擊，義烏小商品城的銷售額增速明顯下降。為了讓客戶不至于因為互聯網而減少，中國義烏小商品城還特意開發“義烏購”網站，力求“把全球最大的實體市場一義烏小商品批發市場搬上網，獨有商鋪360°全景展示，讓人身臨其境逛市場。”

為什么兩者差距如此之大？很重要的一個原因是在那些原先就較少受規制的行業，從業者會 天然地擁抱互聯網，因為這樣會提高其效率；而那些高度受規制的領域，一旦碰上“互聯網+”，原先通過規制而形成的租值就會受到沖擊。

出租車公司反對私家車進入專車服務的真正原因是這會降低其牌照租值，而出租車司機反對私家車接入專車服務的一個理由是這樣可能會降低其收入……正是基于此，他們把利益問題轉變為法律問題，甚至有出租車從業者認為，允許私家車進入專車服務會影響300萬出租車從業者的利益。

但問題在于，在保護300萬出租車從業者利益的同時，卻有數以億計消費者的利益被侵害。于是，這就出現了一個非常有意思的現象：當互聯網往線下發展時，那些原本就較少準入門檻的行業會擁抱這種變化；而原本高度規制的行業則是以各種理由抵制這種變化。

事實上，這種困境并只是在專車服務上出現，只不過它每天與諸多的市民出行打交道，因此表現得格外明顯。

當互聯網向線下延伸時，它固有的消滅信息不對稱屬性必然會對線下因為信息不對稱而導致的規制造成沖擊，而原本規制最多也就是信息越不對稱的領域受到的沖擊則會更加明顯。

比如說在去年阿里巴巴公司就因為旗下掛號網提供的預約掛號服務受到北京市衛生局質疑，認為它對預約掛號統一平臺的商業利用可能會誤導患者，涉及對市民不實宣傳，是對消費者權益的一種侵害。

建立創新友好型的規制框架

已經有許多的文獻指出，很多行業之所以要設立規制，原因無非是存在著信息不對稱，而規制則成為這些領域因其而導致市場失靈的良藥。但是有越來越多的研究表明，傳統命令控制型的規制一一比如數量控制和價格控制一一容易扭曲市場機制，進而形成科斯所說的“天堂謬誤”：本意為了糾正市場失靈的政府規制，最終卻導致了規制失靈。中國出租車行業的現狀充分證明了這一點。

如何最大限度地減少規制失靈？近年來學界達成一致的意見是，盡可能少使用命令控制型等僵硬的規制手段，轉而采用市場激勵型規制和信息披露型規制，力求以此扭轉信息不對稱而導致的市場失靈。

以美國的證券業為例，有研究表明，發現證券欺詐功勞最大的并不是美國證券交易委員會（SEC)，而是來自涉事企業的員工，它占17%；排名第二的是做空方，15%；第三名是證券分析師，占14%……而SEC發現的比例只有 7%。毫無疑問，做空方和證券分析師都是依據披露的信息來發現上市公司的欺詐行為，它們本身并不具有強制性的手段。

互聯網就是這樣一個工具，它所集聚的海量信息能夠極大地減少甚至消滅信息不對稱，從而提高經濟效率：維基百科的出現讓傳統大百科全書的魅力式微，即時通訊系統的興起讓溝通成本低到可以忽視的地步，電子商務的出現擴大了人類的購物半徑……當然，在那些原本較少受規制或者沒有受規制的領域，產業大都能擁抱互聯網的發展，因為在一個不存在準入門檻的行業，本來就不存在非市場競爭之外的利益。

而在那些受到嚴厲規制的行業，只要有一個好的機制設計，互聯網的興起也可以最大限度地消除原來的信息不對稱。還是以出租車行業為例，乘客對司機服務態度點評可以讓司機受到聲譽約束，高峰時期加價可以激勵更多的司機出來“拉活”從而緩解打車難問題，而專車服務更是豐富了出行方式的多樣化。

假如說此前規制所要達到的目的已經可以通過“互聯網+”的方式實現，那么現在是不是需要重新檢討原先的規制框架？這可能是“互聯網+”對政府規制提出的最大挑戰。

當然，更為重要的一個問題是，如果規制的目標只是為了保護特定行業從業者的利益，那么這樣的規制必須會對“互聯網+”設置種種障礙。但需要銘記的是，世界上并沒有一成不變的產業，一個在今天看起來是理所當然的行業或許5年后就會不存在。一個可供佐證的事實是，20年作為身份象征的傳呼機在今天已經難覓蹤影，難道我們為了傳呼機從業者的利益必須限制手機使用？

因此，面對“互聯網+”的大潮，創新友好型規制是規制部門可供采取的策略。而創新友好型規制的核心在于，鼓勵任何努力消除信息不對稱的市場創新，這樣的策略既有助于讓市場機制發揮作用，盡可能減少規制所帶來的市場扭曲；同時還能把有限的規制資源投入亟待解決領域中從而減輕市場主體的成本。

還是以打車軟件為例，盡管從2000年開始，主管部門就一直在大力推廣出租車電召平臺，但是時至今日，國內建立起統一電召平臺的城市屈指可數。

也正因為如此，交通運輸部在2013年下發的《交通運輸部關于改進提升交通運輸服務的若干指導意見》(交運發〔2013〕514號）中還提到，要“推進出租車汽車服務多樣化”，強調要“在地級以上城市推廣出租車信息服務管理系統，申請開通使用統一的出租汽車電召服務號碼，推廣智能手機打車軟件，建立多層次、差異化的運輸服務體系，滿足人民群眾個性化出行需要”。

政府推了十年來都沒有做成的事，但是“滴滴打車”和“快的打車”僅僅用兩年的時間就做成了，而且和原先政府只做一個城市電召中心的做法不同，它們做起了一張席卷全國的網絡。以“滴滴打車”為例，2012年9月，打車軟件上線；截至2014年3月27日，“滴滴打車”用戶超過1億。

假如說一個行業的“攪局者”解決了整個行業原先存在的問題，但是這種解決辦法卻不被現有的制度所認可；那么，是維持既有的規制框架，還是擁抱市場自發的努力所帶來的變革？這可能是“互聯網+”給規制部門帶來的最大挑戰。

本文原題為《“互聯網+”與政府規制策略選擇》，選自《中國法律評論》2015年第2期專論欄目，敬請關注！