【摘要】發行地方債是地方政府籌措資金進行發展建設的重要途徑，而其債務規模的擴大將不利于地方經濟的穩步發展。對地方政府債務管理模式的分析，有助于找到相關問題所在，并通過擴大地方政府發債范圍和構建風險預警機制等途徑，推動地方政府債務管理模式的升級優化。

【關鍵詞】地方政府  債務管理模式  改革策略    【中圖分類號】F812    【文獻標識碼】A

地方債是現代財政制度下，相關地方政府進行融資的重要方法。一方面，由于經濟周期波動、繁重的支出責任以及季節性的收支失衡等因素對地方財政所帶來的影響，不可避免地就出現了一系列財政赤字。短期舉債是地方政府對財政赤字進行彌補的重要方法。另一方面，隨著工業化及城鎮化建設腳步的不斷加快，地方政府必須要承擔基礎設施建設的巨額投入。這不但會對地方財政運行造成嚴重的支出壓力，而且還需要通過舉債的方法來將正常收入空缺彌補住，促使資金壓力能夠得到緩解。再加上基礎設施項目是一項長期性收益，通過舉債籌資對支出收益與成本負擔的代際平衡非常有利，因此，目前很多國家都已經將地方債定義為財政融資的重要方法，甚至將其歸納成分級財政體制下地方財權的有機組成部分。

盡管我國所頒布的《預算法》中明確指出地方各級預算必須結合“量入為出、收支平衡”的原則進行編制，不列赤字。除了法律及國務院的其他相關規定，地方政府不能夠進行地方政府債券發行。但是長久以來，地方政府實際上的債務形式依舊多樣，且隨著日漸擴大的債務規模，帶來了非常巨大的債務風險，對我國財政及經濟安全造成了極大的威脅。

我國現行地方政府債務管理模式問題

過小的地方舉債權不能夠適應分級財政體制要求。我國財政體制改革的目的，主要是依據“一級政權、事權、財權、稅基、預算、產權一級舉債權”原則來對分稅制下的分級財政體制進行完善。其中，分級財政體制中規定了地方具有相對獨立且完整的舉債權。但是在實際行政控制型債務管理模式下，地方政府只是具備一定限度的債務資金使用權，并沒有權限來結合自身需求自行確定舉債規模及用途，這和分級財政體制的要求明顯不一致。從分稅制財政體制頒布以來，地方財政自主收入能力日漸削弱，而地方政府所需要承擔的事權及支出責任卻在不斷增加，尤其是大量基礎設施建設需要投入大量的資金，這與地方政府實際財力對比形成了巨大的失衡，促使諸多地方財政逐漸步入困境。從中央到地方財政收入分配變化過程中，可以明顯地看出，地方自有收入與財政收入比例，已經從2014年的68%，逐漸降低到2015年的36.5%，其降幅度高達32.5%，而且在之后的幾年中均未超過50%。而地方自有財政收入與財政支出對比，從2015年以來，就已經從2014年的“收大于支”變成了“支大于收”。而且地方自有收支缺口也越來越大。2011年的收支缺口只有41798.57億元，但到了2015年，已經增加到了74569.78億元。雖然我國中央進行了諸多轉移支付，但由于轉移支付制度自身就存在一定的缺陷，從而也就難以讓地方財政困難得到有效解決。

地方變相舉債造成的債務風險。長久以來，雖然我國預算法明確規定地方政府嚴禁舉債，但一些地方政府則跳過了相關的法律規定，借助于其他的相關渠道進行大規模舉債，以此來讓自身的資金需求得到滿足，而提供這種變相舉債的載體大都是一些地方融資平臺。2008年我國為應付國際金融危機，頒布了相關的財政政策。該政策的落實，促使地方政府的財政壓力更加巨大，為了能夠籌集到投資的地方配套資金4萬億，一夜之間大量的地方融資平臺涌現。據我國相關調查數據顯示，直至2015年底，地方政府融資平臺公司共有約8765家，負債規模高達約9萬億元，這在當年的地方債務中，所占比例達到了近48.73%，遠遠超過了當時地方本級財政收入。雖然地方融資平臺的大量涌現，在很大程度上推動了我國經濟建設發展，但是其所存在的巨大債務風險也同樣值得重視。一方面，地方融資平臺在巨額債務面前，并沒有相對應的利潤來填補，很多都是通過“拆東墻補西墻”的方式，這種行為在2015年所有債務償還方式中，占據比例高達58.2%，因此我國不能夠忽視這種“滾雪球”效應。另一方面，地方政府舉債大都是為了確保政府信用，以財政收入及土地出讓作為抵押，這種負債對于地方政府而言存在較大的不確定性，不但無法將科學規范的債務控制機制構建出來，同時也很難將其納入到預算中進行項目管理或將高效的債務風險預警機制構建出來。這不單單會在很大程度上威脅到地方財政，甚至會對整個中央財政，乃至整個國民經濟的安全運行造成嚴重影響。

我國地方政府債務管理模式改革策略

擴大地方政府自行發債試點范圍，完善地方自行發債機制。地方政府自行發債是未來很長一段時間內我國地方債務管理制度進行改革的重要方向。從四川省自行發債試點方案中能夠明顯得知，這次舉債管理權已經開始向地方政府下放，不過需要注意的是不能夠放下后不管。在對地方政府自行發債試點范圍進行不斷擴大的同時，還要對地方自行發債機制進行不斷完善。首先，要對地方債務管理的法律法規體系進行完善。對《預算法》《擔保法》以及《破產法》中的相關內容進行合理修改，并將《地方政府債務法》制定出來，全方位地詳細安排地方政府債務的發行、交易、償還以及資金使用渠道等，同時相關的地方政府發行、交易以及信息披露等，也需要納入到《證券法》的管理范圍中。其次，要對地方政府債務的行政監管進行加強。要成立專門的地方政府債務管理機構，財政部、國家發改委及證監會進行協調合作，共同審批、批準地方政府發行債券。最后，要對市場紀律約束進行不斷加強。隨著地方債務市場的日益完善，地方政府債券的交易必須對市場紀律約束進行不斷加強，直到地方債券發行時中央政府撤出為止，促使地方政府自行承載債券發行、償還以及管理等責任。

建立地方債務風險預警機制和控制系統，促使地方政府債務風險方法能力得到提高。首先，要制定一系列的預警指標及判定標準。根據當下地方政府的實際財力及債務情況，對財政收入償債率、財政赤字率以及償債負擔比等指標進行選擇和合理利用，以此將預警指標體系構建出來，促使政府債務和經濟發展水平、財政承受能力能夠相統一。其次，要將各指標的合理范圍設定出來。如果各個指標值都處于允許范圍中，則代表該地區的地方政府財政運行穩定，能夠償還債務，反之則進行記錄，并交由相關部門來嚴格監控其債務情況，直至有效化解掉債務風險。

我國地方債務管理模式的選擇會因為單一制的政權結構、市場經濟體制以及地方政府自給能力等受到或多或少的影響。隨著不斷變化的財政、經濟以及社會條件，我國地方政府債務管理模式只有進行合理的轉變和調整，才能有效降低債務風險的發生，確保自身經濟以及我國整體國民經濟的安全運行。

（作者單位：燕山大學經濟管理學院）

【注：本文為河北省高等學校人文社會科學重點項目《京津冀協同發展中河北省地方政府債務融資監管機制與演化路徑研究》（項目編號：SD161065）成果】

【參考文獻】

①孫克競：《地方政府債務成因的長期動態關系及其疏導——基于省際面板數據的VAR/VEC模型分析》，《經濟管理》，2015年第5期。

②趙全厚：《風險預警、地方政府性債務管理與財政風險監管體系催生》，《改革》，2014年第4期。

責編/王坤娜  孫垚（見習）    美編/楊玲玲