【摘要】 行政處罰中的“亂罰”現象，嚴重地破壞了政府形象，極大地消解了政府公信力，是我國當前政務誠信建設亟待治理的突出問題。誠信是政府的生命，行政處罰公正嚴明是政府誠信流淌的血液，行政處罰決定書對社會公開是行政處罰權專橫濫用的克星。為此，我國需要在完善行政處罰信息社會公開相關法律的同時，采取重點領域先行實施的分步走方針，加大行政處罰信息向社會公開的力度，嚴格行政執法。

【關鍵詞】 行政處罰  信息公開  政府公信力

【中圖分類號】 D630.9                   【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.03.007

社會誠信的嚴重缺失，對社會轉型平穩過渡構成威脅。社會誠信問題的治理，既不能眉毛胡子一把抓，也不能普遍撒網遍地抓，而是要集中精力主抓社會誠信建設的重要領域及其關鍵環節。政務誠信和商務誠信是社會誠信建設的兩大重要領域，而行政處罰信息公開是政務誠信和商務誠信建設的關鍵環節。我國行政處罰信息進一步公開，要采取分類與分層相結合的原則，穩步推進。

我國行政處罰信息社會公開存在的問題

我國行政處罰信息公開的基本法律依據是《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》。綜括《行政處罰法》的相關規定，目前行政處罰公開的信息，主要有五個方面的內容：行政處罰的規定和依據、處罰前對當事人告知（行政處罰決定的事實、理由、依據及依法享有的權利）、亮證執法、處罰后對當事人宣告決定或送達決定書、處罰聽證。雖然行政處罰信息公開的內容是全面的，但公開的對象是限定的，只是針對行政處罰當事人。質言之，目前我國行政處罰信息公開不是面對公眾的一種社會公開方式。這種僅局限于行政相對人的處罰信息公開，無法真正實現公眾對行政執法的社會監督。

行政處罰決定的相關信息，在《行政處罰法》和《政府信息公開條例》中，都沒有明確規定予以公開，但可以從《政府信息公開條例》相關條款中進行間接推定。這就意味著具有行政處罰權的機關，沒有公開行政處罰信息的法定義務，公開是自愿，不公開不違法，而且沒有相應的罰則。行政機關對行政處罰決定的相關信息不進行主動的公開，既不利于懲戒違法者，也不利于威懾和教育其他社會成員，更不利于防范和約束執法權的濫用。

目前，我國行政處罰決定書公開，存在一種比較矛盾的現象：一是在法律上，行政處罰決定書僅對行政相對人公開，還沒有規定向社會公開；二是在實踐上，行政處罰決定書向社會公開已開始探索實行。具言之，行政處罰決定的相關信息公開在法律上，存在依據不充足的問題，但政府信息公開的實踐，已走在法律的前面，一些行政部門、省市自治區的行政執法機關，開始主動向社會公開行政處罰決定書。中國保險監督管理委員會、北京市工商行政管理局、中華人民共和國新聞出版總署、深圳市藥監局等執法機關，或直接公布處罰決定書，或對行政處罰案件信息定期公告。目前，在我國，行政處罰決定書或行政處罰案件信息向公眾主動公開，還只是部分行政執法機關的自覺行為，仍有相當多的行政執法機關，抱著多一事不如少一事的規避責任心理，沒有主動公布處罰類信息，致使行政處罰信息公開的程度，在全國存在著比較嚴重的區域不平衡問題。

行政處罰信息向社會公開的正當性

我國行政處罰種類多、幅度大，執法機關有較大的“自由裁量權”，更需要行政機關嚴格、公正執法。而防范行政執法機關“自由裁量權”的濫用，不僅需要對執法行為進行嚴格規定，把“執法權”裝進“制度”的籠子里，而且還需要對行政處罰信息進行公布，把“執法權”放在“陽光”下晾曬。執法程序的制度化和行政處罰信息的公開化，既是預防、遏制行政執法權濫用的“校正儀”和“防腐劑”，同時也是社會民眾對公權力陽光運行的期待。事實上，行政處罰“自由裁量權”過大，是腐敗滋生的種子，而行政處罰信息不透明，又是腐敗滋生蔓延的溫床。為此，向社會公開行政處罰信息，使行政執法權處于社會監督之中，會掀開行政執法營私舞弊“暗箱操作”的蓋子，戳破腐敗滋生的掩體，給行政執法者套上緊箍咒，督促行政機關依法行政。

社會誠信建設，有賴于不良信用信息的公開與傳播對失信者的社會性的持久懲治。企業和個人的不良信用信息，既包括市場交易內的違約欺騙行為所產生的失信記錄，也包括違反行政管理秩序的行為所受到的行政處罰信息。行政處罰信息依法公開，是社會征信實現的基礎，也是保護人民群眾利益的一種重要方式。企業受到行政處罰的信息，如果只是采取對當事人的“告知式”、“申請查詢式”、“聽證式”等有限公開形式，沒有對社會公開，不良企業的劣跡未在社會留痕，那么，不僅沒有堵掉不良企業重操舊業而違法牟利的后路，也使得政府的其它執法部門無法對“問題企業”實行預防性“監控”，更沒有擔起提示人民群眾對不良企業防范和警惕的責任。所以說，企業的行政處罰信息不公開，在某種程度上，就等于放虎歸山、養虎為患。

由于“人情”、“關系”、“權力”、“金錢”等對行政執法人員的干擾，我國行政處罰目前存在嚴重的濫用執法權的問題。該罰不罰、該重罰而輕罰、有利爭著罰、無利都不罰等不嚴格執法的行為，不僅難以達到對行政相對人的懲戒作用，而且引起人民群眾的強烈不滿，是破壞政府形象的重災區。這種“亂”罰現象的遏制，一方面需要通過相關制度約束行政機關“自由裁量權”的不當使用，而且也需要通過公開行政處罰信息，使行政執法權受到社會的廣泛監督，追究不當執法者的責任，倒逼行政機關嚴格執法。由于行政處罰信息不對社會公開，會導致上（政府監察部門）不清、下（公眾）不知的“雙盲”現象，公眾和政府監察部門就會成為“睜眼瞎”，無法對行政機關“自由裁量權”的不當使用進行質疑和及時糾正，所以，行政處罰信息公開，是預防和制止“自由裁量權”專橫行使的低成本、有效的手段。

行政處罰信息在全國統一公開，有利于形成公平競爭的市場環境。由于我國的行政處罰信息向社會公開，沒有納入行政執法機關的必行職責中，致使不同省市地區的行政處罰信息公開程度，存在明顯的不平衡性，也由此導致了不公平的市場競爭。一些地區或部門，把企業行政處罰列入黑名單予以公布，但有些地區，對企業行政處罰信息未予以社會公開，這就導致了行政處罰信息公開地區的受罰企業在項目招投標、市場競爭等方面，因行政處罰信息的公布而被市場排擠，發揮了失信聯懲的信用信息傳遞機制的作用，相反，行政處罰信息未公開地區的受罰企業，因不良信息的隱匿而未受到市場懲罰，從而產生不平等的“劣幣驅逐劣幣”現象，并使公開地區政府部門陷入二難選擇中。

我國行政處罰信息向社會公開的舉措

目前，雖然《行政處罰法》和《政府信息公開條例》可以作為行政處罰信息公開的基本法律依據，但存在兩大亟待完善的法律問題：一是行政處罰信息公開的法律依據不充足，表現為行政處罰決定的相關信息，在《行政處罰法》和《政府信息公開條例》中，都沒有明確規定予以向社會公開，只能從《政府信息公開條例》相關條款中進行間接推定。另一個是對行政機關違法責任的規定，籠統、虛設，缺乏具體操作的確定標準。為此，需要修訂《中華人民共和國行政處罰法》，在公正、公開原則中，把行政處罰結果信息向社會公布列入公開的范圍；修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》，把行政處罰結果信息明確列入政府信息公開之列，并對行政處罰結果信息公開的內容、程序、期限、方式、不公開的違法責任等給予明確的法律規定。

行政處罰信息因與國家秘密、商業秘密、個人隱私密切相關，所以，不是所有的行政處罰信息都可以全部向社會公開。為此，行政處罰決定書公開的內容，要堅持審查原則，根據國家相關法律，將那些涉及國家機密、商業秘密、個人隱私的信息隱匿，公布包括立案日期、被處罰人名稱、案由、法律依據、處罰結果、結案日期、執行機構在內的信息。

我國行政處罰決定書公開，不要采取一刀切的激進做法，而是要循序漸進，先從那些對社會公共利益具有重大影響的違法行為且已具有明確法規規定的重要領域入手，如食品藥品、公共衛生、安全生產、產品質量、環境保護等領域。我國的《政府信息公開條例》已把“環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況”列入重點公開政府信息的范圍；《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，第十六條要求“農業、衛生、質檢、商務、藥品等監督管理部門應當建立生產經營者違法行為記錄制度，對違法行為的情況予以記錄并公布。”對以上與人民群眾利益密切相關、已有明確條例規定的重要領域的行政處罰的結果信息，要實行全國統一公開，不能讓行政機關采取自愿原則，而且對那些沒有公開此類處罰信息的機關，要追究相應的行政和法律的責任。

我國具有行政處罰權的行政主體，分屬于不同行政系統、歸口于不同的業務主管部門。行政處罰的多主體性和業務歸屬的條塊分割性，就使得不同部門的行政處罰信息處于封閉和分散中。政府部門之間對于行政處罰信息不能共享，不利于政府系統中的相關部門對不良市場經營者的監控與防范，易于使不良經營者漏網而繼續投機牟利。行政處罰主體的多樣、多層的特點，就要求處罰結果信息必須在政府部門之間歸集、流動、共享，以解決由信息不對稱而產生的前端監控預防的盲點以及同一性質的違法行為處罰不一等問題。

（本文系國家社科基金重大項目“我國社會誠信文化與社會信用體系建設研究”（15ZDA038）階段性研究成果；北京市“長城學者”培養計劃“我國社會誠信建設研究”階段性研究成果；常州大學江蘇省中國特色社會主義理論體系研究基地研究成果）

MakingAdministrative Punishment Information Public and Government Credibility

Wang Shuqin

Abstract:The "arbitraryadministrative penalty" phenomenon has seriously undermined the image ofthe government and greatly reduced the credibility of the government, becomingthe prominent problem facing the Chinese government's current efforts toimprove its credibility. Credibility is the life-line of the government.Imposing administrative penalties justly and impartially is key to maintainingthe integrity of the government, and making the administrative punishmentdecision letters open to the public is the effective way to avoid the abuse ofadministrative punishment. Therefore, while improving the relevant laws onmaking information on administrative punishment public, China also needs tosolve this problem step by step and first focus on the key areas, intensify effortsto disclose the administrative punishment information to the public, andstrictly implement administrative law enforcement.

Keywords: administrative punishment, makinginformation public, government credibility

【作者簡介】

王淑芹，首都師范大學政法學院教授、博導，思想政治教育系主任。研究方向為倫理學和思想政治教育學。主要著作有《信用倫理研究》等。