【摘要】超大城市流動人口治理面臨新挑戰,尤以北京為典型。建議應把握外來人口“向心式流動”形態,確立“融解”與“疏解”并舉的基本思路,扭轉城市發展空間格局,研判和預防疏解政策的非預期后果,探索社區包容性治理新方式。

【關鍵詞】流動人口   疏解政策   包容性治理      【中圖分類號】C913     【文獻標識碼】A

超大城市集成了巨量的現代物質技術要素和人文社會要素，既是人類文明發展成果的集中體現，也在相當程度上考驗著管理者的智慧與治理水平。經過改革開放三十余年的發展，北京現已成為集政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心等功能于一體的超大城市，然而“大城市病”也愈益凸顯，流動人口治理面臨新挑戰。2015年，中央和北京市委先后出臺政策，提出要有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構。

作為首都，北京市歷來重視流動人口服務與管理，近年來更是從就業、居住、教育和生活等在城市空間中的行為規制入手，綜合采取“以業控人、以房管人、以學控人、以證管人”的政策手段，著力控制流動人口的增長速度和總量，以求取得疏解效果。為了定量了解疏解效果，中國政法大學和零點有數集團聯合課題組于2016年上半年，選取朝陽、海淀、昌平、豐臺四個流動人口較多的典型區進行抽樣調查，調查地點以流動人口聚集的城中村、批發或零售市場為主，回收有效問卷1348份。該次調查的發現及所引發的思考，對于轉型期各超大城市的流動人口治理具有一定的啟發及參考價值。

調查發現，在現有政策力度下，流動人口留居意愿依然高企，疏解局面艱難，“以業控人”效果優于“以房管人”

課題組通過對調查問卷進行統計分析，總的發現是：在現有政策力度下，流動人口留居意愿依然高企，疏解局面艱難。在對流動人口總體的調查中，對于未來三年的打算，54.3%選擇“一直留在北京”，20.3%將“視情況而定”，打算回老家或去其他城市發展的合計25.5%。其中，在批發零售市場工作的流動人口留京意愿最高，達到61.3%（21.7%持觀望態度），在公司或機關事業單位工作的留京意愿為58.4%，其余服務業從業人口及無業人口留京意愿在50%-55%之間。調查發現雖然留京意愿與收入水平存在一定正相關關系（月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%），但月均收入在2000元及以下的低收入困難人口留京意愿亦達到45%（這部分人口約占整個流動人口的1/5）。考慮到他們的艱難謀生狀況，這一比例實際上并不低。

調查還發現，“以業控人”效果優于“以房管人”。在當前市場疏解和小門店整治政策下，有兩到三成的直接從業人口因受到沖擊較大，擬選擇離開北京。如果市場搬遷，28.2%的從業流動人口選擇離開；如嚴格施行小門店整治，20.8%的從業流動人口選擇撤離。如果嚴格執行“以房管人”政策，拆除違章建筑、取締一切違規出租行為，也僅有13.1%的普通流動人口選擇離開，19.3%的人視情況而定，高達67.6%的人群明確表示將繼續留在北京。

就年齡而言，16-55歲的中青年流動人口留京意愿普遍較高，比例達到55%以上。其中，36-45歲的比例最高，達到62.2%；26-35歲的選擇留京的比例為48.1%，低于前者約14個百分點。主要原因是其子女正處于或即將進入義務教育階段，受“以學控人”政策影響而難以在京接受正規教育。

實地訪談和定性調查還發現，持觀望態度或暫時拿不定主意的那部分人口，即使返回老家或去其他地方發展，在工作生活遇到困難或在嚴控政策稍有間歇的情況下，再行返京的可能性也比較大；有些干脆就在北京“打游擊”，以拖待變。

要合理把握外來人口“向心式流動”形態,確立“融解”與“疏解”并舉基本思路

盡管經過三十余年的快速發展，中國現已成為世界第二大經濟體，但從發展階段和人均水平來看，仍然是當今世界上最大的發展中國家，北京仍然是最大發展中國家的首都。地域之間、地區之間、城市之間發展不均衡的程度大，京滬深等超大城市的“首位度”高，對流動人口的吸引力大。從全國范圍來看，以戶籍所標定的人口流動，呈現出典型的“向心式”流動形態，各地區和各城市之間“網絡式”和均衡化的人口流動格局遠未達成，且尚需一段艱難的時日。對此有合理的認知，是正確制定和出臺流動人口政策的前提。

要確立“融”“疏”并舉的基本思路。如果從黑龍江璦琿至云南騰沖作一傾斜約45°的直線，可把全國分為兩大部分：線之東南占全部國土面積約四成，卻居住著全部人口的九成五左右，此即為人口地理學上的“胡煥庸線”。自1935年提出至今，這一人口分布格局基本保持穩定，其同時也是我國的自然生態分界線。我們實現民族復興中國夢，就需要在這約四成的國土上把絕大部分人口實現城市化，這是中國城市化面臨的最大國情和最大挑戰。13億多人口的大國出現若干個幾千萬、上億的城市群（都市圈），發展出若干個兩三千萬的超大城市，是合乎事物發展規律的。學習建設、治理和運行這些超大城市及其城市群，是人類發展史上所不曾有過的難題。由此角度則可看出，超大城市的流動人口治理需要超越城市本位，摒棄單一疏解的思路，而應著力在“融解”與“疏解”辯證施策上見智慧和下功夫。

扭轉城市發展空間格局,研判和預防疏解政策非預期后果,探索社區包容性治理新方式

扭轉城市發展的空間格局。當前北京所產生的人口密度高、交通擁堵、環境惡化、資源緊張等問題，不能過于單一地歸因到流動人口規模上。如此體量的超大城市，在空間發展形態上如果依然是“攤大餅”和“放射狀”，交通不可能不擁堵。若在京津冀協同發展乃至國家統籌的戰略格局下，首都城市發展的空間形態逐步地轉型到“組團式”、“多中心”的軌道上，“大城市病”的問題有望逐步得到緩解。

積極研判和預防政策非預期后果。當今中國正在經歷深刻的社會大轉型，包括北京在內的各超大城市并非處于社會的孤島之中，其流動人口治理政策往往關涉全局，旁及其他，對其非預期后果需有較為充分的研判和預防。例如，“以學管人”政策可能導致部分學齡兒童不得不與父母分離而成為留守兒童，或者滯留北京難以接受正規的義務教育，而誘發社會問題。再有，“城中村”的拆除，有可能將城里打工的農民工及其二代三代子女置于“農村回不去、城市不落腳”的“流民”境地。因此，從全局出發，逐步消除制度壁壘，使其按一定比例在城市安定下來，的確事關社會穩定大局。眼下的中國城市發展，要環境要秩序，但更要生活包容。在流動人口治理問題上如若缺失包容，缺失全局，缺失風險意識，“按下葫蘆浮起瓢”的現象將始終無法避免，最終會否導致社會風險爆發亦未可知。

探索社區包容性治理新方式。包括人力在內的資源于流動之中實現配置，并且在現階段向比較收益更高的超大城市和大城市流動，乃是市場經濟自身規律使然，對此施以剛性的人口控制政策并不能奏效，這已為事實所證明。2016年10月1日起北京實行居住證制度，但鑒于群租房管治更嚴、“城中村”逐步消失等原因，僅是提供合法穩定住所（擁有未來可以在本市居住6個月以上的住所）證明這一條，就會使許多流動人口無法按規定辦證。可以預計，居住證制度實行后，流動人口辦證率低、基礎信息難掌握、基層管理有盲區的問題將凸顯。對此，建議從流動人口治理的現實出發，在其居住生活較為集中的社區，探索包容性治理的新方式。例如，可以吸收有一定居住年限且綜合素質好的外來人員，加入流動人口管理隊伍、社區社會組織，乃至社區自治組織；社區服務設施及項目也一定程度地向流動人口開放；社區論壇、議事、決策和事務治理等鼓勵流動人口參加，等等。總之，要充分發揮基層社區的作用，不斷增強社區的社會融合性和城市的社會親和性，從而使流動人口治理在超大城市真正落地。

(作者為中國政法大學教授)

【注：本文為北京社科基金項目“人口疏解趨勢下的北京市流動人口服務管理問題及應對策略”（項目編號：14SHB022）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①《政治局會議審議通過<京津冀協同發展規劃綱要>》，新華網，2015年4月30日。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習）  美編/于珊

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