【摘要】建立權力清單和責任清單是加快政府職能轉變的重要舉措，也是實行依法行政的要求。要把權力關進制度的籠子里，就應明確與行政權力相對應的責任事項，做到權責一體，并針對清單中的具體權力來界定相對應的責任；針對政府部門職責定責任。這樣，才能使權責清單真正發揮作用。

【關鍵詞】行政職權  政府  權責清單     

【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】 A 

建立權力清單和責任清單，在我國各地區各部門都進行了積極探索，取得了很大進展。省級政府部門和部分市縣政府部門先后公布了權責清單，國務院部門權責清單的編制試點正在加緊進行。同時，建立權責清單過程中也面臨著一些難點問題，需要深入研究，不斷完善，使權責清單更加合理清晰，真正發揮作用。

哪些行政權力進清單，哪些行政權力不能列入清單

建立權力清單，要按照權力法定原則和轉變政府職能的要求，對政府部門行使的權力進行全面梳理、清理規范、審核確認，以清單形式列明權力事項等并向社會公開。清單上列舉的權力事項，都是有法律依據和授權，是政府部門能夠做的。沒有法律依據和授權的權力，不能列入清單，政府部門不能做，即法無授權不可為，這就劃定了政府與市場、社會的權力邊界。

在實踐中，各地結合自身實際進行了探索，形成了各自的權力清單，積累了許多寶貴經驗。同時，也出現了一個新情況，就是各地依據同樣的國家法律法規，同級同類政府部門的權力事項，按理說應當出入不大，但比較結果顯示，各地權力清單列出的權力事項存在較大差距。截止到2015年12月31日，筆者查閱中央人民政府門戶網站及各地方人民政府門戶網站顯示，省級部門的權力事項總數，大多是3000項到5000項不等，少的如安徽1705項，遼寧1928項，寧夏1941項，多的如青海7488項，云南6317項。同類部門的權力事項，多的50-60項，少的20-30項，以省級發展改革部門為例，多的如湖南64項，少的如山西16項；省級教育部門，多的如廣東371項，少的如河南28項。相類別的權力事項，同樣有較大出入，以省級文物部門“行政處罰”為例，多的如江蘇23項，北京20項，少的如山東5項，山西2項。①為什么會出現這種情況？分析表明，在“怎樣梳理權力，哪些權力進清單”的問題上，目前還存在不同的理解和做法，需要深入探討，進一步完善清單制定。

一是區分是否直接對相對人行使權力。根據2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求，政府部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權進行全面梳理，參照權力分類標準，以清單形式列明部門權力事項。也就是說，應將政府部門直接對相對人行使的權力列入清單。從實踐情況看，由于標準不一，各地大多將直接對相對人行使的權力事項按權力分類列入清單。有的地方認為行政指導、行政監督等其他權力也屬于直接對相對人行使權力，將相關事項列入了清單；有的地方將不直接對相對人行使的權力事項，如規劃編制、政策制定等，也列入清單，從而使各地權力事項數量出現偏差。因此，應當嚴格以直接對相對人行使權力作為是否列入清單的標準。經研究確認不符合標準的權力事項不應列入清單，一些沒有直接對相對人行使權力的部門可不列入權力清單統計范圍，防止出現爭權擴權或遺漏權力。

二是區分不同層級權力。我國縱向上有5級政府，不同層級政府的職能定位不同，中央和省級側重宏觀管理、規則制定、指導監督，市縣鄉政府部門直接面對社會、企業和公眾，側重微觀管理、規則執行、執法監管。按照簡政放權的要求，直接面向基層，量大面廣，由地方管理更方便有效的經濟社會事項，應考慮下放地方和基層管理。在實踐中，各地將大量適合市縣管理的權力下放，劃為屬地管理權力，由市縣部門直接行使，省級部門除重大事項外不再直接行使。這里需探討的問題是，屬地管理權力應當列入哪個層級權力清單？

從各地做法看，有些省份仍列入省級權力清單，如湖南省權力清單共計3722項，其中省級直接行使1556項，市縣屬地管理2166項。有些省份則不計入省級權力清單，如安徽省梳理權力事項基數5405項，其中取消、下放屬地管理2595項，加上其他減少事項，省級清單保留1712項。從合法性上看，法律法規有關職責權限的規定，往往是對整個部門或地方各級部門而言的，沒有層級之分。這樣，下放的屬地管理權力無論列入哪個層級清單，都是于法有據的，這就需要作出合理選擇。按照轉變政府職能的要求，建議權力清單應明確劃分不同層級的權力，將屬地管理事項列入市縣權力清單，而不計入省級清單，這樣有利于突出不同層級權力配置的特點，也有助于厘清不同層級的權力邊界，落實履職責任，使清單更具操作性。同時，可在省級清單中注明，對屬地管理權力行使要進行監督，重大事項仍保留辦理權。

按照權力分類，哪些權力類別可調整，哪些權力類別可增設

對政府部門行使的權力事項進行分門別類梳理，確認權力事項的類別，是建立權力清單的基本要求。按照不同標準，行政權力可劃分為不同類別。不同類別的權力事項，權力屬性、行使方式和對應責任也不同。現在權力清單的分類方式是9+x，即行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政確認、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政裁決和其他類別。總的看，這種權力分類基本上涵蓋了政府部門直接對相對人行使的權力，權力事項得以準確定性，各歸其位，為建立權力清單提供了基本框架。同時，通過分析可發現，有的權力類別涵義模糊，運用不多，而有些權力事項經常使用，卻沒有具體定性或歸入現有分類中，影響了權力清單的實效性。是否需要適當調整，值得深入探討。

哪些權力類別可調整？目前清單的9個權力分類是對參照相應的具體行政行為劃分的，其中有的權力類別劃分是否合適，就有待于推敲和實踐經驗。其中的行政獎勵，作為一種具體行政行為，在政府管理中通常被作為一種表彰鼓勵的措施，不具強制執行力，而不是作為權力來行使。行政給付，作為一種授予權益的具體行政行為，如對行政相對人給予幫助，救濟優待，予以補償等事項，從屬性看更多是一種政府的責任或服務，而不是權力行使。這兩類權力是否作為基礎權力類別，就有待斟酌，而且作為授予權益事項，給予誰不給予誰，需要根據情況變化時常調整，如列入也不利于保持清單的相對穩定。從適用情況看，在省級權力清單中，行政給付類的事項相加僅15項左右，行政獎勵類的事項相加在40項左右，在省級數千項權力中占比很小，多數部門沒有行政獎勵和行政給付的事項，這說明作為基礎權力類別實用性不大。相似情況還有，一些地方清單中設有行政指導、行政監督、行政調解等其他權力類別，是否作為普遍采用的基礎權力類別，也有待于探討。因此，從實際出發，可考慮將行政獎勵、行政給付不再作為基礎權力類別列入清單，有關事項可由政府部門依照法律法規實施。

哪些權力類別可增設？權力清單中的“其他類別”的設置，是考慮到權力分類方式多樣，有些權力事項按屬性無法歸入現有權力分類，是一種兜底類別，數量不多。如果其他類別下的事項很多，各部門又經常使用，就需考慮設立新的基礎權力類別。從已公布的權力清單看，其他類別下的事項往往較多，如省級部門清單中的其他權力事項，往往達數百項之多，占比較大，有的部門按現有9個權力分類共有22項，而其他類別的事項也達22項，兩者數量相當，形成反差。其他權力事項過多，沒有定性，就難以確定權力行使方式和對應責任，不利于規范權力的行使。那么，可考慮增設哪些權力類別？有數據顯示，在其他類別的事項中，許多是各種項目的初審、審批、審核、上報、備案、年審等，占有很大比重，說明實際工作中經常運用，權力屬性和行使方式也有相通之處。例如，陜西省權力清單共梳理出審核轉報類204項，計入省級清單總數。湖南省梳理出審核轉報類事項238項，不計入省級權力清單總數。這些做法就是對權力分類的有益探索。因此，可考慮增設“行政審核”或其他名稱，將目前“其他類別”中的事項盡可能歸類作為一項基礎權力類別，就可以大大減少其他權力事項，使清單更加規范合理。

如何確定責任事項，做到權責一致

按照權責一致原則，厘清與行政權力相對應的責任事項，明確政府該做什么，“法定職責必須為”，是建立責任清單的要求。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要》（2015—2020年）提出，要大力推行權力清單，責任清單，“逐一厘清與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式”。《指導意見》提出，“要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單”。這些要求表明，明確與行政權力相對應的責任事項，做到權責一致，是建立責任清單的關鍵所在。對此，目前大致有兩種做法。

一種是針對具體權力定責任，認為應當針對清單中的具體權力來界定相對應的責任。如安徽省將傳統的“針對部門講責任”，轉變為“針對具體權力講責任”，使每一項權力相對應的責任細化到條，落實到款，高度融合，共依法確定1.2萬多項責任事項，2萬多項追責情形。北京市的做法更概括些，出臺了全國首份“通用+專項”責任清單，即針對行政許可、行政處罰、行政確認等權力類別，面向45個政府部門，明確了116項共性責任，規定了權力運行各個環節政府部門及人員應當做什么，細化了監管責任，防止不作為。

另一種是針對政府部門職責定責任，認為政府部門的責任事項，有些與清單上具體權力對等，有些則不對等，所以不能只對具體權力講責任，而應當從部門職責范圍來確定責任事項，防止政府責任缺失。在實踐中，一些地方從部門職責、部門間職責交叉事項、監管服務事項等方面來厘清具體責任事項，形成內容更廣的責任清單。例如，浙江省通過梳理部門職責，細化部門責任事項，劃定交叉職責事項，建立責任追究機制等，形成責任清單，解決“不作為”問題。山東省對53個省級部門（單位）共確定主要職責363項，具體責任1383項，追責情形7262項，確定部門職責邊界59項，建立事中事后監管制度539項，公共服務事項117項，形成責任清單，把該負的責任負起來，把該管的管住管好。

上述做法從不同角度進行了有益探索，為建立責任清單提供借鑒和經驗。在法理上，權責一致、有權必有責，意味著政府部門在行使權力的同時，也必須履行相應的責任，如必須依法行權，不得越權越界，必須遵守法定程序，不得隨意而為，必須履行法定義務，不得失職等。運用到責任清單上，就應當針對具體權力或者權力類別來界定責任事項，使責任具體化。如可參照安徽等地的做法，針對每項權力定責任，高度融合，也可參照北京的做法，針對各種權力類別確定各部門通用的責任事項，建立責任清單。這樣，在行使權力時，政府部門就必須承擔相應的責任，知道該做什么，怎么做，也便于追責。

權責清單是依據法律法規和“三定”部門職責制定的。部門職責一般是指政府部門應當履行的任務和義務，放在權責清單語境下，往往可理解為權力，也可看作是責任或義務。如某政府部門負責主管某方面事務，即是授權，表明能做什么，也是責任，表明應當做什么。據此確定的責任事項，有些并不是與清單上的具體權力相對應，而是把部門職責細化為具體責任事項，這對于落實“法定職責必須為”有著重要作用。比如，現在一再強調簡政放權，就要加強事中事后監管。這反映在清單上，一項權力可能取消下放，但市場監管的責任仍然還存在，不能借故推脫。因此，僅僅說“誰審批誰監管”是不夠的，還應加上“誰主管誰負責監管”，意思就是對你主管的事務，可以不行使審批權，但市場監管責任必須履行。有鑒于此，根據部門職責細化的責任事項，雖然不一定與清單上的權力對應，也應列入責任清單，以促使政府部門主動履行職責，把該管的事管起來，避免不作為。

對于政府部門依法承擔的管理服務職責，包括基本公共服務事項、行政事業性收費事項、專項資金管理事項、職業資格事項等，要在清理規范的基礎上，分別列出清單目錄并向社會公開，主動履行法定職責，方便企業和公眾辦事，接受社會監督。

（作者為中國行政管理學會副秘書長、研究員）

【注釋】

①本文所有數據均截止到2015年12月13日，來源于中央人民政府門戶網站及各地方人民政府門戶網站。

責編/肖晗題    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。