特色小鎮發展中可能出現的問題

通過對國外特色小鎮建設經驗和模式的梳理，可以從中發現在建設特色小鎮過程中可能出現的問題，結合中國國情實際，將問題呈現如下：

傳統和現代的矛盾

傳統文化在特色小鎮的發展中一般占有重要地位，在現代社會的大環境下如何處理好傳統與現代的關系是一個不可忽視的問題。在以旅游業為主要產業帶動的地方發展中，社會關系及文化內涵的轉變必須是以當地傳統和特色為基礎的。而這些地區隨著旅游業的發展，其所具有的娛樂和休閑功能往往是城市人口進行旅游目的地選擇的主要考量因素。

也正是當地旅游業的快速發展，使得這些當地居民需要對其所居住的地方進行深層次的重新定義。特色小鎮中的旅游業是以文化內涵為基礎，對田園風光和地理位置的有機融合，這種融合也進一步推動旅游特色小鎮形成新的習俗、實踐，以及居民需求。而這一系列的發展和改變的過程，無疑是對特色小鎮原有傳統的沖擊。

“傳統”一詞，不論指代的是某一特定物體、歷史文物、傳承下來的技藝，還是僅僅作為一個標志性符號，其必須具有“身份標識”和對當地社會特色的定義功能。同時，“傳統”作為特色小鎮發展的主觀因素，和當地社會的集體意識有著直接的聯系，在一些文獻中被表述為“特定團體所公認的、共有的記憶的整合”。這樣的一種“社會共有記憶”表現出持有這一“記憶”的特定群體對其生活的社會環境和包含的文化的定義。

而旅游業的發展使游客得以加入到當地的各種民俗活動中，并形成一種內外的融合。這樣一種融合，持續對當地原有的文化生態進行改造和更新，進而產生新的文化代碼，最終會對當地居民一直以來保留的“傳統”進行改造。若不加以限制，則可能出現原有“傳統”被曲解，并以錯誤的形式傳承下去，甚至消失。

“傳統”首先需要得到法律的保護，以確保它的真實性和原生性，這就意味著要最大限度的保護這些“傳統”中的歷史內涵、起源和根源，這也是確保以文化為賣點的旅游市場的最終成功。因此，地方政府在發展當地特色小鎮旅游業的同時，應注重如何使“傳統”適應時代發展的新內容、新要求，同時還能保留原有的“靈魂”傳承下去。

發展和當地社會情緒的矛盾

在一些針對歐洲特色小鎮的研究中，人們發現，近些年來旅游業已經成為特色小鎮發展中最為重要的產業，這一發展不僅為當地人帶來了經濟增長，也幫助其改善了道路交通、住宿、基礎設施，也增加了旅游景點的數量。

特色小鎮旅游業的增長主要表現在以文化和歷史遺產為重點的地區。除了歷史景點，當地居民的生活方式也成為小鎮特色的關鍵組成部分。相關調查表明，對于消費者來說，當地人的態度也是地方提供的旅游產品的一部分。以愛爾蘭為例，當游客選擇愛爾蘭的小鎮為目的地時，通常會對當地人的熱情好客，以及幽默風趣充滿期待。歐洲一些國家針對發展特色小鎮提出的政策也表明，一個成功的特色小鎮需要依靠當地居民的積極態度做支持。

但是通過一些對生活在歐洲特色小鎮的居民的態度研究，發現盡管當地旅游業的發展帶動了經濟的發展，改善了人們的生活條件，同時也增加了就業機會，但是還是有一定數量的人對這種發展持反對和消極態度。普遍認為，旅游業的發展對當地居民的社會關系，以及歸屬感的建立起到一定影響。歸屬感使當地居民認為自己屬于小鎮，而小鎮也屬于自己，但是特色小鎮旅游業的發展，打破了這個界限，削弱了人們的歸屬感。

除此之外，一些特色小鎮在發展當地旅游業的同時，往往為了迎合消費者的需求和期待，要求當地居民必須做出改變，包括生活節奏、生活方式的改變。而正是這樣一種改變和當地居民潛意識中的自身定位產生碰撞，最終導致當地居民對特色小鎮發展的排斥，激發矛盾的產生，并進一步對特色小鎮的發展起到負面作用。

因此，當地方政府試圖發展以旅游業為主的特色小鎮時，應清楚地了解并尊重當地的歷史根源、居民生活習慣，這也是特色小鎮旅游產業得以長久持續發展的根本。此外，在鼓勵當地居民融入特色旅游發展的同時，如何平衡外來游客對當地特色、傳統的影響，也是政府需要考慮的問題之一。

難以找準自身定位

在我國當前特色小鎮建設大潮中，如何找準特色小鎮建設的獨特定位，成為地方政府面臨的主要問題。特色小鎮與特色鎮、產業園區建設、景區開發及美麗鄉村建設等概念的認識模糊不清的問題凸顯。在此情況下，特色小鎮建設顯露出“千鎮一面”的同質化傾向，“一哄而上”的泡沫化傾向，“避實就虛”的政績工程傾向，“有特色無靈魂”的缺乏內涵傾向。例如，中西部有些地區，不具備投資的基礎，也尚未形成產業群，卻力圖憑空“打造”特色小鎮。有些省市為了加快特色小鎮建設，依然采取下硬指標的方式，規定幾年之內必須完成的數量。與此同時，對原有的山水環境、原有的街區機理缺乏尊重，打著“特色小鎮”的旗號去搞圈地開發，制造寬馬路大廣場等形象工程，而忽略了對本地全通文化的挖掘與保護，這些問題都反映出一些地方政府沒有找準特色小鎮的獨特定位。

外部要素參與度不高

在我國，當前，特色小鎮發展中可借力、借勢的余地不大，小城鎮很難成為戰略投資者關注的重點，致使小城鎮發展的活力不足，外部要素參與小城鎮發展的參與度不高。在已獲認定的127個特色小鎮中，多數為旅游型、歷史文化型小鎮，傳統村落占40%，美麗鄉村/宜居村莊占81%；擁有政府和社會資本合作（PPP）項目的特色小鎮占52%，有政府購買服務項目的特色小鎮占73%，許多特色小鎮的主導產業尚不是很清晰，主導產業的平均就業貢獻率只有40%。

發展資金上面臨瓶頸

資金約束與欠缺各要素整合運作能力，正在對各地方政府建設特色小鎮構成巨大挑戰。一是資金來源問題。長期以來，我國的小城鎮建設依靠政府財政撥款和土地財政，這在培育建設特色小鎮的過程中，難以突破原有的資金管理模式，進而將走上政府行政干預的老路，導致社會自身發展活力下降，不利于特色小鎮的可持續發展；二是資金數量問題。特色小鎮的建設投資大、周期長，需要大量資金投入，尤其一些基礎性投資，單純依靠市場運作難度較大，致使財力短缺成為我國大部分小城鎮發展中面臨的普遍問題；三是資金保障問題。特色小鎮作為我國統籌城鄉發展和新型城鎮化建設的新理念、新思路、新政策，在投融資過程中面臨一定風險，能否對資金的吸納和使用構建強有力的政策保障，將影響未來我國特色小鎮發展的實際成果。

政府治理創新亟待落實

特色小鎮建設，是整合中央與地方、政府與市場和社會、經濟發展的中心與邊緣等一系列關系的重要機遇，培育和建設特色小鎮，正倒逼我國地方政府加快轉型。 “十三五”規劃提出，“推進社會治理精細化，構建全民共建共享”的治理創新方向。特色小鎮建設政策的出臺給地方政府治理帶來了新的挑戰。政府治理模式存在滯后性，原有的粗放型經濟發展模式、政府大包大攬的管理方式，不符合特色小鎮統籌全局、各領域融合發展的基本要求。特色小鎮的培育建設在調動市場主體、社會公眾積極性的同時，政府必須回應市場主體、社會公眾的訴求，推進治理模式的改革創新。

對策建議

在區分與比較中認識特色小鎮的本質特征

特色小鎮本質上是集產業功能、文化功能、旅游功能和社區功能有機疊加的空間平臺。相比較而言，特色鎮是一個行政區劃概念，而特色小鎮則力圖打破行政區劃的固有邊界，圍繞主體功能加強地區間合作；產業園區建設一般以工業制造業為核心形成規模效應，特色小鎮雖然也強調產業集聚，但是更重視特色產品的研發設計與產業結構轉型；景區開發主要致力于利用本地區的旅游資源實現經濟增長，而特色小鎮則更強調產、城、人、文的融合發展；美麗鄉村建設主要以本村一、二、三產業為支撐，通過基層自治等形式，促進鄉村經濟發展與生態保護，特色小鎮則更多圍繞資本、人才、技術等高端要素，利用多元利益主體實現區域經濟發展。

找準“特色”定位，賦予特色小鎮持久生命力

找準每個特色小鎮的獨特定位是特色小鎮建設成敗的關鍵。培育建設特色小鎮，一是要因地制宜，以特興城。特色小鎮的建設必須扎根于本地區的經濟發展實際、生態人文條件，形成比較優勢，而非強行規劃，創造特色。在特色小鎮的某個領域能夠實現人無我有、人有我強，基礎設施和建筑風格方面與小鎮的自然條件相匹配，從以人為本理念出發體現小鎮獨特的精神風貌。

二是要科學規劃，有序推進。依托本地區實際的資源承載能力和發展需要，合理規劃特色小鎮的發展規模，防止工業、商業、旅游、文化等大型項目建設規模過度擴張。以往城市發展中，依靠土地財政的傳統做法不適合特色小鎮“產業創新”的發展方向。積極遏制特色小鎮“房地產化”和政績工程傾向，需要政府做好支持引導，不可大包大攬，更不可越俎代庖。

三是要以市場為主導，形成特色產業。特色鮮明的產業形態是特色小鎮持續穩定發展的基礎，圍繞一個核心產業和產品，吸引具有一定優勢的企業和科研機構進入，創造出新的競爭優勢。

四是要注重文化的活態傳承。僅僅根據傳統文化資源和自然資源來推廣傳統產業，將再次走上景區、產業園區建設的老路。在工業化和信息化的時代，特色小鎮培育建設最終能否形成特色，在于其能否成功的匯聚凝練當地人文，融鄉情、融文創、融敘事于產業發展中，形成有內涵、有共鳴、有思想的公共空間，產生小鎮的品牌效應，形成輻射周邊地區的文化影響力。

利用政策保障和技術手段，全面提升外部要素參與程度

地方政府應著力從以下四方面提升外部要素參與特色小鎮建設的驅動力：一是制定相關政策和標準，引導多元主體參與建設。統籌特色小鎮的人員配置、資金投入、土地征用等問題，適度實行政策傾斜，吸引社會資本進入。同時增強對創新創業企業的支持力度，在明確特色小鎮建設的底線標準基礎上，發揮外部要素的自主性，為實現市場主導的特色小鎮建設提供充足的活動空間；二是在鎮管理委員會建立工作平臺分享信息，回應需求。信息不對稱是外部要素參與度不高的主要障礙，利用互聯網信息技術和多樣化的信息傳播手段，增進小鎮與周邊地區政府、社會資本、企業、創新創業者之間的信息溝通交流，最大限度的提供小鎮發展基本信息，回應多元主體的發展訴求；三是利用互聯網技術，增強信息對稱性。突破特色小鎮產業鏈條的地域限制，實現地區間乃至國內外的產業空間布局，構建全球性網絡節點，廣泛吸引社會資本、創新人才參與到特色小鎮建設中，實現資本、人才、技術的跨區域流動；四是建立健全的人才引進機制，為外部人才的工作生活提供有力保障。對創新創業者給予一定程度的補貼，為外來人員提供租房、子女教育等福利保障，減輕他們的后顧之憂，為特色小鎮的繁榮注入持久的活力。

多渠道、多主體融資，突破特色小鎮建設資金瓶頸

把握現有投融資政策機遇，獲得多樣化的金融支持。在特色小鎮金融支持方面有三大政策性文件，住建部、中國農業發展銀行發布的《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》中，要求開發銀行為特色小鎮提供低息、長期金融支持，并且在各個支行建立綠色信貸通道。國家發改委發布的《關于實施“千企千鎮工程”推進美麗特色小（城）鎮建設的通知》中，要求國家開發銀行研究成立國家新型城鎮化基金，優先支持特色小鎮。國家發改委和國家開發銀行發布的《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》中，要求國家開發銀行加大對特許經營、政府購買服務的信貸支持力度，盤活貧困地區特色資源，為各類企業、個人參與特色小鎮建設提供有效的資金保障。

努力拓寬融資渠道，吸引多元化投資主體。政府利用財政資金撬動社會資金，以政府投融資平臺牽頭，承擔城市規劃、基礎設施建設等引導性工作，利用政策性資金為特色小鎮建設提供信貸支持，發揮商業金融對特色產業的促進作用，吸引社會資本參與特色小鎮建設。這其中，值得注意的是對政府與社會資本合作（PPP）模式的探索實踐。PPP模式作為一種制度創新，有助于特色小鎮處理好政府與市場、社會之間的關系，調動社會力量參與特色小鎮的發展與治理，以此提高資金利用效率，減輕政府財政負擔，優化特色小鎮各產業生命周期管理，強化建設資金利用的效率。首先，地方政府對成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業資金的進入；其次，省一級或地市級政府可通過發行地方政府債券等方式吸引民間資本，為特色小鎮建設提供資金；第三，地方政府可以鼓勵企業整體進入，承建和運營特色小鎮，扭轉以往“重建設、輕運營”的發展態勢，為特色小鎮發展提供持續穩定的動力支持。

以精準治理為核心推動政府治理模式轉型

當前，從各具特色的小鎮定位、多元主體的共同參與、多規并行的建設開發，到統籌生產、生活、生態的發展路徑和共享發展的基本目標，每個環節都要求將精準治理的理論和實踐嵌入特色小鎮的培育建設中。精準治理強調治理的目標導向、公眾的有效參與、過程的公開透明和成果的監督評價，恰恰能夠適應特色小鎮規模較小、產業集中、對發展定位較高的需要。

一是重視特色小鎮頂層設計，從利益共同體邁向價值共同體，政績考核標準從GDP增長向資源、環境、價值的科學評價轉型，從投資拉動為導向的規模性擴張向內生驅動為導向的內涵式發展轉型；二是加強地方政府間溝通合作，實現聯動發展。必須重視區域經濟中心與特色小鎮之間的邊緣地帶的融合，根據小鎮自身優勢積極吸納大城市需要疏解的功能，強化特色小鎮自身實力；三是在社會治理方面，提升公眾參與水平，構建政府提供基本公共服務、社會組織提供增值服務、社區提供互助服務的社會治理體系；四是充分尊重當地居民的切身利益，避免特色小鎮的快速發展對小鎮原本的基層公眾的生產生活帶來不利影響。最大限度防止因大規模拆遷而導致原小鎮居民生活空間被擠占，或因產業轉型和人才集聚而導致原小鎮居民的工作機會減少、競爭加劇。

【整理：李 懿 張盈盈 解軼鵬】

（本文在整理過程中參考了《Local Development and Heritage: Traditional Food and Cuisine as Tourist Attractions in Rural Areas》、《Heritage and wine as tourist attractions in rural areas》、《中國古代城市發展特點及原因淺析》、《淺析中國古代交通方式對城市發展的影響》、《精準治理視角下的特色小鎮及其創建路徑》等相關文獻，以及人民日報、光明日報、經濟參考報、新華網、澎湃新聞、城市中國網等相關報道）