功能定位不清晰

改革開放以來，我國城鎮化采取的戰略一直是“限制大城市鼓勵小城鎮”，尤其是1998年十五屆三中全會提出了“小城鎮、大戰略”的發展方向，積極推動了小城鎮的發展。但在實際發展建設中，小城鎮的經濟、人口和產業集聚力一直不如大城市，“政策引導”與“實際運行”之間存在差別。那么對于小城鎮在中國的功能和作用空間，應該怎樣認識呢？人們對于中國小城鎮主要有三種戰略定位，一是過渡論，二是非農人口蓄水池，三是中國特色城鎮化道路體現者。

但是這幾種戰略定位，都沒有抓住小城鎮在中國的特殊戰略功能。一方面，忽視了小城鎮與農村之間的天然關系。傳統的城鎮化戰略對小城鎮的戰略定位均是站在城市的角度進行的，將小城鎮納入整個城鎮化戰略之中，沒有重視甚至是忽略了小城鎮與三農之間的天然聯系，不利于小城鎮的可持續發展和現代農業的健康發展。另一方面，沒有認識到小城鎮在城鄉互動中的紐帶作用。城市通過小城鎮輻射農村，農村通過小城鎮接觸城市文明，小城鎮的發展不僅是為了轉變為城市，也不僅單純是為了吸納農村人口，而應是城鄉統籌協調發展的戰略紐帶（李圣軍，2016）。

相關規劃政策有沖突

中國具有全面指導空間開發功能的規劃主要包括國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地規劃，但是在當前小城鎮建設過程中，這三類規劃之間存在很多矛盾沖突，對推進新型小城鎮建設造成了很多困擾。這些困擾主要有：

規劃的時間期限不一致。住房和城鄉建設部頒布的《村鎮規劃編制辦法（試行）》第24條規定，村鎮建設規劃的期限一般為10年至20年；而《土地管理法》第17條規定，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定，目前執行的是15年的期限。

工作底圖不銜接。建制鎮的土地利用總體規劃是以全域行政范圍為規劃范圍，而鎮規劃的范圍則是建設用地以及因發展需要實行規劃控制的區域，主要是鎮區規劃，一般小于全鎮域。

用地分類不銜接。鎮規劃執行《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137－2011）》，而土地利用總體規劃執行《土地利用現狀分類（GB/T 21010－2007）》，具體分類標準的不同會造成土地規劃和城鄉規劃對同一地塊賦予不同的功能，這種現象在小城鎮建設實踐中比比皆是（馮長春等，2016）。

行政級別不平等

中國目前在各級城市和城鎮之間根據行政級別的高低形成了上下等級關系，這種行政地位的不平等導致不同等級的城鎮在項目、資金、建設用地指標等資源分配及公共服務配置方面不均衡，使得行政等級越高的城市能夠獲得數量更多和質量更優的資源與公共服務，而低等級的小城鎮不僅缺乏調配公共資源的能力和吸引流動人口的能力，而且難以形成可持續財政的能力，其進一步發展的空間也將被剝奪或受到遏制（石憶邵，2015）。

這種等級關系使得中國的城市和城鎮體系出現“膨脹的大城市—收縮的中小城市—虛弱的小城鎮”的層級斷裂，較低的行政層級是小城鎮的天然劣勢，使小城鎮的發展面臨很多制度上的瓶頸（張穎等，2016）。在中國的行政體制中，小城鎮被劃入農村系統，處于城鎮體系的底端。在“條塊分割”的鄉鎮行政管理體制中，開發、審批等權力集中于縣市主管部門，小城鎮很難通過自下而上的途徑獲取發展要素（陳川等，2016）。