小城鎮建設應堅持的原則

實事求是，量力而行

中央提出建設新型城鎮化和培育特色小鎮是一個戰略目標，對于多數小城鎮來說是一個努力方向，但是中國幅員遼闊，各地小城鎮差異很大，因此各級政府一定要頭腦冷靜，實事求是，量力而行。各級政府和領導千萬不能頭腦發熱，不顧實際一哄而上，更不能為了職務晉升搞政績工程和形象工程。條件具備、適合培育和建設成特色小鎮的，應發掘特色，增強實力，努力建成特色小鎮。沒有條件培育和建設特色小鎮的，應老老實實從基礎做起，先完善基礎設施和公共服務，提高小城鎮居民的生活質量和幸福指數，增強小城鎮對農村的輻射功能和吸引作用。

提升小城鎮的戰略定位

中國當前實施的新型城鎮化發展戰略規劃，其核心是“以人為本”，實現人的城鎮化。在四化同步、城鄉統籌、新型城鎮化發展戰略的新時期，小城鎮迎來了新的發展戰略機遇，我們必須提升小城鎮在中國經濟社會發展中的戰略定位。小城鎮一方面是城鎮體系的末端，另一方面是農村地區的經濟文化中心和集聚基地，在新時期發揮著連接城鄉、促進城鄉協調發展的作用。要立足農村建設小城鎮，立足城鎮服務農村，既不應簡單模仿城市，片面追求高層次，貪大求洋，也不應單純盯著農村，成為封閉性的農村區域中心（李圣軍，2016）。在新型城鎮化戰略布局下，小城鎮應該一方面成為促進城鄉之間協調發展、共同發展的重要樞紐，另一方面要成為在農村和城市之間的一種更加人性化、具有更高生活滿意度和更高幸福指數的生活聚居空間，并以此作為小城鎮的戰略定位。

小城鎮規劃應該實現多規合一與公眾參與相結合

小城鎮建設，規劃要先行。在制定規劃的過程中，一方面要注意做到三規合一、多規合一，另一方面也要提高公眾的參與度。要實現小城鎮三規合一甚至多規合一，就要建立一個協調有序的規劃體系和管理機制，實現建構統一空間規劃體系的目標，這是推進我國小城鎮合理可持續發展的關鍵。構建合理的小城鎮三規合一或多規合一協調體系，并不是簡單機械地把三類規劃或多類規劃合并成一個規劃，而是把各項規劃中涉及到的相同內容統一起來，落實到一個共同的空間規劃平臺上，達到多規合一（馮長春等，2016）。

小城鎮建設要建立起有效的公眾參與機制，鼓勵小城鎮居民積極建言獻策。政府在編制城鎮規劃時，一方面要廣泛征求公眾意見，進行分析、歸納和整理；另一方面也要向公眾公示規劃草案等相關規劃信息，搜集公眾反饋意見并進行修改等。落實小城鎮規劃需要最大限度地發揮每位居民的能力，減少個人或群體的外部依賴性，加深公眾的歸屬感，同時降低國家治理的成本（張穎等，2016）。

推進“去等級化”的城鎮結構體系改革

中國等級化的城市和城鎮體系的消極影響在于：一方面，由于權力和資源的不平等，使得小城鎮的自身建設和發展缺乏必要的政策資源和自主性，財政能力更是捉襟見肘，造成基礎設施和公共服務的不足；另一方面，由于大中城市的優越地位，使市場資源和人力資源也更多地向大中城市聚集，會使小城鎮建設和發展所需的基本要素更加稀缺。

因此，要適當實施“去等級化”的城鎮行政體制改革，促進垂直結構的城鎮行政等級體系向扁平化的城鎮網絡結構體系轉化（石憶邵，2015）。一方面，要賦予小城鎮在自身建設和發展方面的相對自主權，下放事權、擴大財權和人事權，允許其按照城市市政設施進行建設，鼓勵小城鎮在公共管理方面自主創新，尤其鼓勵創新吸引人口落戶和提供公共服務方面的改革舉措；另一方面，也要分解疏散大城市過于集中的功能，不斷提升小城鎮的就業能力和公共服務品質，實現城鄉和區域均衡發展。

提升公共服務和行政管理水平

建設新型小城鎮，應該著力提升小城鎮居民生活的幸福感和舒適感，使小城鎮成為人們理想的居住生活空間，由此必須注意提升公共服務和行政管理水平。

首先，要構建以民眾需求為導向的公共物品供給決策機制。近年不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，這種供給方式忽略了城鎮居民的真實需要，導致供給不足和供給過剩并存的結構失調現象的出現。因此，小城鎮發展中公共物品供給應該重視民眾需求，將自上而下的供給方式轉變為自下而上的供給方式，暢通居民群眾的需求表達機制，減少盲目投資和公共物品供給扭曲的現實問題（劉錚等，2016）。

其次，完善小城鎮的基礎設施和公共服務。建設方便快捷的公共交通網絡，實現公共交通廣覆蓋和無縫對接；加速光纖入戶，促進寬帶網絡提速降費，實行低收費或免費政策；中小學校和幼兒園不僅要滿足人口不斷增多的需要，而且在軟硬件設施、師資力量方面也要達到居民滿意的水平；各類服務設施合理布局，醫療機構、養老機構、銀行網點、公共文化設施和體育設施場地、便利超市、公共廁所等都要有合理布局，滿足人民群眾基本需要。

最后，要靈活創新小城鎮的行政管理改革，為居民和經商務工者提供人性化的管理服務。小城鎮的繁榮既要有產業支撐，也要積攢人氣，對居民和經商務工者形成足夠的吸引力。因此，要破除原有的制度和政策障礙，為居民和就業者解決在小城鎮就業、生活和長期發展的后顧之憂。小城鎮應該實現外來就業人員子女教育無縫對接，要保障其子女在小城鎮接受學前教育以及中小學教育的權利，簡化異地轉學手續，在義務教育階段同小城鎮本地居民子女一樣免收學費和學雜費。同時，對于外來就業居住人員，允許將其遷出地的社會保障接入小城鎮，有條件的實行基本醫療保險異地就醫結算，加快實行異地聯網即時結算。

總之，由于全國小城鎮建設總體上基礎薄弱、各地差異較大，應該實事求是、腳踏實地，以五大發展理念指導新型小城鎮和特色小鎮建設。但無論如何，小城鎮建設和特色小鎮建設絕非一日之功可成，這個過程必定任重道遠，一定要做好長期努力的計劃和準備。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授】