全球治理遭遇的困難及其根源

國際關系的歷史如果按照不同的標準和邏輯，會有不同分期，但從全球治理的角度看，如下大致劃分可能對人們認識問題的起源和性質更有助益：一是二次大戰前的國際關系，二是二戰結束到冷戰結束的國際關系，三是冷戰結束后至今的國際關系。二次大戰前的國際政治或國家間關系，總體而言，其宏觀結構由兩部分組成，其一是解決資本帝國主義國家之間戰爭和控制需要的稱霸和制衡結構，其二是解決這些國家與殖民地國家矛盾和斗爭的掠奪支配結構。不難看出，在這樣相對封閉的二元結構國際體系之中，雖然國際矛盾和糾紛錯綜復雜，但是不可能產生后來所謂的全球治理的概念和實踐。全球治理問題的肇始，實則是二戰后全球任一偏僻角落都被納入到世界范圍的利益與權力結構之中以及以聯合國的創設為標志的制度體系之中的結果。就權力和利益格局而言，美國和蘇聯以及圍繞美蘇所形成的國家集團之間的抗衡和較量，將世界上所有國家和地區都吸納到各自相對獨立又相互交織的巨大權力和利益鏈條之中，換句話說，世界上所有國家和地區都或被動或主動、或深或淺地被卷入到空前的相互聯系之中。這正是全球治理問題產生的現實基礎。就制度和體制而言，聯合國以及后來一系列的國際組織和國際制度的出現，則試圖將全球范圍內的權力和利益的爭取、鞏固和轉移在一定程度上加以規制，從而即使不能徹底也能在相當程度上防止人類再次走向世界大戰或自我毀滅。而這正是全球治理問題產生的規范基礎。冷戰的結束，打開了兩霸相爭的相對封閉環路，釋放出潛藏其中的巨大能量，經濟全球化迅猛發展，國際交往和流動以加速度的方式進行，全球治理議題以其空前的重要性被推向世界政治經濟議程的前沿。

當前的全球治理大體上包含了三個維度，即社會、政治和經濟，同時有兩個內容，即機制和過程。①但是如果對全球治理的議題不加以限定的話，它就可以涵蓋無限廣闊的世界政治內容和國際關系內容，從而大到和平與安全、領土與主權、生存與發展、軍備與核武，小到沖突與難民、貧困與援助、減災與救援、兒童保護、性別平等、走私與洗錢、跨境犯罪、防恐反恐、疾病防控、人口販賣、傳染病防治、毒品禁制；高到政治與秩序、平等與民主，低到貿易與金融、環境與氣候，都將成為全球治理的范疇。在這個意義上，許多觀察家懷疑全球治理概念的確切與適當，將之看作是無邊無界的空洞修辭，則在相當程度上是可以理解的了。但是，我們不能僅僅因為全球治理具有這樣的廣闊含義和豐富內容，就懷疑其巨大的現實價值和實踐意義，也不能因為這一問題包含有人們不愿意看到更無法找到捷徑予以解決的眾多難題，就轉而否定問題的存在本身及解決問題的實踐。恰恰相反，人們只有從紛紜復雜的現象中梳理出全球治理的本質內容和基本指向，才能透過表象到達實質，對問題產生的根源及其原因做出理性的分析和評判。

概而言之，既有的全球治理格局一方面由于其觸及的都是世界范圍內亟待解決的問題，并在一定程度上有所成效，從而提供了在民族國家界限仍然明顯存在的情形下解決共同問題，以及超越民族國家界限通過國際組織和國際制度解決問題的思路和途徑；另一方面，既有的全球治理格局卻由于存在著始終不能突破的局限，從而呈現出步履維艱、困難重重的局面，甚至面臨著一定范圍一定程度上的中斷和倒退的危險。這種危險可以被稱之為“全球治理失靈”現象，即現有的國際規則已經不能有效地管理全球事務，不能應對全球性的挑戰，從而導致全球問題不斷產生和積累，進而產生了世界秩序失調的狀態。這種失靈現象的產生主要是基于當前的制度性安排和秩序理念已經無法跟上世界變化的步伐，從而導致各國在面對全球性挑戰時往往顯得無能為力。②具體而言，則在于如下悖論和困境的存在從根本上制約了全球治理實踐的進展與成效。