【摘要】目前,我國基層腐敗呈現出易發多發、量大面廣、形式多樣、監管薄弱等特點。強化基層腐敗治理，既是優化經濟社會發展環境的現實需要，也是推進國家治理現代化的必然要求。治理基層腐敗，應進一步明確問題導向，加強制度建設，建立有效的壓力傳導機制，積極完善基層治理結構，推進基層治理模式轉型。

【關鍵詞】從嚴治黨  基層腐敗  基層治理    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭不斷推向深入，在加大查辦懲處大案要案力度、保持反腐高壓態勢的同時，基層腐敗問題也在日益凸顯，具體形式不斷發生演化嬗變，逐漸向經濟、政治、文化、社會和黨的建設等各個領域滲透，逐漸呈現出易發多發、量大面廣、社會關注度高等特征，這也使當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨著更加復雜的形勢和更為繁重的任務。

面對新形勢新任務，黨中央高度重視基層腐敗問題。習近平總書記在2016年1月舉行的十八屆中央紀委六次全會上著重強調，“推動全面從嚴治黨向基層延伸”，“對基層貪腐以及執法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果”。因此，加強基層腐敗的治理，實現反腐敗工作的重心前移，已成為未來反腐敗的工作重點之一。

當前基層腐敗呈現出易發多發、量大面廣、形式多樣、監管薄弱等特點

基層腐敗是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要領域。與高官貪腐的“大老虎”相比，基層腐敗似乎涉及范圍有限、社會危害性更小，實則不然。與基層腐敗問題有關的干部群體雖然職位較低，但數量眾多、分布廣泛，而且發生在群眾身邊，與群眾利益密切相關，是群眾身邊看得見的腐敗，直接影響到黨和政府的形象，因此其社會影響和危害性范圍更加明顯，讓老百姓深惡痛絕。總體來看，當前階段我國基層腐敗問題主要呈現出以下特征：

基層腐敗具有一定普遍性。這種普遍性表現在兩個方面，即地域分布廣泛和涉及領域眾多。從地域特征看，基層腐敗廣泛發生于各個地區，沒有明顯的地域差別和城鄉差別，即不論在經濟發達的東部地區，還是較為落后的中西部地區，都存在不同程度的基層腐敗問題。中央巡視組的有關巡視報告明確指出，目前基層權力腐敗已成為普遍問題，不論是上海、廣東、浙江、江蘇等沿海省市，還是云南、貴州、陜西、山西等內陸省份，基層干部“蒼蠅式腐敗”問題日益凸顯，當地“小官巨腐”、“小官貪腐”、基層權力尋租等現象突出。從涉及領域看，基層腐敗已逐漸涵蓋經濟社會發展的各個方面，內容包羅萬象，既有經濟領域工程項目的征地拆遷、招標投標，也有人事方面工作人員的招錄和職務晉升，更有司法領域的執法不公，甚至還有社會領域農村低保戶的確定和困難補助資金的發放，等等。顯然，基層腐敗已滲透到經濟社會發展的各個領域，不是某個地區或某個領域的特殊問題，而帶有明顯的普遍性特征。

基層腐敗具有易發多發但監管薄弱、懲處滯后的特點。當前階段，我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭存在的一個突出問題，就是基層腐敗舉報線索較多和查辦懲處數量較少之間的矛盾。有關數據顯示，近年來，在基層群眾舉報縣處級以下基層干部的線索大幅度上升的同時，市縣鄉各層級反腐敗斗爭力度逐級遞減，監管和懲處較為滯后。以山西省為例，2014年舉報縣處級以下干部的信訪量占全部信訪量的63.5%。其中，省級紀委接受越級信訪舉報數量53177件次，其中越級反映縣處級以下干部的問題37027件次，比重高達69.6%，比2013年增長86.7%。也就是說，該省超過六成的信訪舉報量和越級信訪舉報都集中在縣處級以下干部，腐敗問題線索較為集中。但是，與此形成對比的是，基層腐敗監管薄弱、懲處滯后的問題較為明顯。2014年山西全省1398個鄉鎮（街道辦事處）一級基層政府接受信訪舉報件次比2013年增長60.2%，但是立案件次比上年下降0.1%。2013年1月至2015年3月，鄉鎮紀委查處黨員干部零立案的占鄉鎮總數的20%。也就是說，全省有1/5的鄉鎮在兩年多時間里一個案件都沒有查處，基層問題的發現往往來自于上級的巡視。

基層腐敗形式和手段趨于多樣化、復雜化。在現實生活中，基層腐敗往往被稱為“蒼蠅式腐敗”，但從已查處的案件特點看，基層腐敗并不一定意味著小腐敗或個體腐敗，而是呈現微腐敗和大貪腐并存，“雁過拔毛”現象普遍，“小官巨腐”數量增多，窩案串案頻發等特征。根據中紀委網站“侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題監督舉報曝光專區”數據統計，截至2016年9月，在所有曝光的7批次701起問題中，涉及基層扶貧領域專項問題就達到325起，所涉總金額近億元，平均案值近30萬元，同時涉事金額懸殊，最低為500元，最高達2970萬元。其中案值為100萬元及以上的17起，約占案例總數的5%，累計案值卻達到7600多萬元，約占總案值的78%。這顯示在基層領域微腐敗和大貪腐并存，“小官巨腐”問題突出。另外，基層貪腐的另一大特征是“雁過拔毛”。一些基層干部特別是農村基層干部把索賄看作理所當然，諸如挪用危房改造資金、截留困難群眾補助、占用民政優撫資金等問題頻頻出現，民生工程淪為“斂財工程”，凸顯了基層貪腐形式和手段的多樣化。據有關統計，2014年至2016年，全國31個省級紀檢監察部門網站上發布了超過400名基層“村官”違法違紀案件，有個別村“兩委”干部甚至全軍覆沒。這些數據和案例充分說明，當前基層腐敗問題更加突出，形式更加趨于多樣化，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。

基層腐敗行為侵蝕了經濟發展的根基，惡化了地方政治生態

我國正處于經濟社會轉型期，面臨著經濟發展、政治改革、民生建設、環境保護等多重任務。基層腐敗的滋生蔓延，對于轉型期的經濟社會發展帶來了嚴重的消極影響。首先，基層腐敗行為侵蝕了經濟發展的根基，惡化了地區發展環境，增加了經濟發展的隱形成本，削弱了可持續發展的動力。一些基層干部的吃拿卡要，招投標工作的暗箱操作，招商引資的違規審批，征地拆遷的利益滲透等混亂失序現象，都對經濟發展產生諸多消極影響。在當前經濟下行壓力加大的背景下，這方面問題顯得更加突出。其次，基層腐敗行為向民生社會領域的蔓延，直接損害了人民群眾的切身利益。有些基層干部虛構征地拆遷面積，貪污公共建設資金，在行政審批中“雁過拔毛”，盤剝農村低保經費和扶貧資金，不僅嚴重影響了黨和政府的形象，而且惡化了干部與人民群眾的關系。再次，基層腐敗行為的蔓延進一步惡化了地方政治生態。以前基層腐敗零散少量存在的時候，規章制度還對基層干部產生明顯的約束力。對個別基層干部而言，吃拿卡要被看作正常現象，貪污克扣被視為理所當然，干部招錄和選拔任用需要金錢發揮作用，法不責眾思想開始盛行的時候，制度約束力明顯弱化，這使地方政治生態也發生改變。這直接侵蝕了黨的執政基礎，動搖了執政根基，產生的政治影響是不可估量的。

事實上，在經濟社會轉型期，基層腐敗的滋生蔓延有著深刻的社會背景和制度成因。我國所處的轉型期，既是經濟形態和社會形態的轉型，也是制度轉型和完善的過程。在這個過程中，政府主導是經濟社會轉型的重要推動力。由于轉型階段的制度建設較為滯后甚至缺失，制度執行彈性較大，因此對公共權力運行的監督就存在著灰色地帶，這使得基層權力的腐敗異化具有一定的空間和土壤。同時，經濟社會轉型加劇了經濟利益對公共權力的滲透和影響，在缺乏來自權力系統自身的監督制約下，基層權力尋租就成為某些官員獲取經濟利益的通道。由于我國城鄉基層組織數量眾多，監督成本高，監督有效性低，在市場經濟大潮沖擊中官員一旦缺乏自律意識和對制度的敬畏，腐敗現象就會蔓延，并逐漸影響和改變基層政治生態。那些廉潔自律的基層干部如果不同流合污，往往會被視為另類，導致“劣幣驅逐良幣”，逐漸邊緣化。除了經濟利益誘惑外，惡化的政治生態會促使一些官員結成利益同盟，這也是某些地區和部門窩案串案增多的主要原因。

近年來基層腐敗的一個重要領域是農村干部腐敗，“村官”已成為基層腐敗的高危人群，這與農村地區的社會結構轉型也有著密切關系。在改革開放初期，我國農村社會逐步引入村民自治制度，民主選舉和民主監督極大地激發了村民的參與意識。這一時期，農村地區的經濟和社會發展面貌得到明顯的改善，基層干部腐敗問題并不突出。隨著經濟轉型的深化，農村社會結構也發生了重大變化，青壯年村民大量外出打工，農村社會流動人口大量增加，導致一些鄉村出現空心化現象，年邁老人和留守兒童構成了農村社會主體。雖然村民自治制度在不斷深化和完善，但留守群體的參與能力和參與愿望都較低，這使農村基層選舉和民主監督的參與性大大降低，弱化了村民對基層干部的外部監督制約，加之一些地區農村黨建工作渙散，從而導致“村官”腐敗現象的增加。由此可見，經濟社會轉型和基層民主運行不暢，對農村基層腐敗產生的影響是極為明顯的。

推進基層治理轉型是解決基層腐敗問題的根本之策

基層腐敗治理，對于我國經濟社會發展和政治建設有著非常重要的意義。需要指出的是，當前階段雖然基層腐敗呈現易發多發、量多面廣的特點，但是應該認識到，基層干部隊伍主流是好的，是推動我國各領域建設的中堅力量。之所以將基層腐敗形勢定位于復雜嚴峻，是與歷史比較及其社會危害性而言的。所以，強化基層腐敗治理，既是優化經濟社會發展環境的現實需要，也是推進國家治理現代化的必然要求。

目前，基層腐敗已成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨的重點領域。必須從“四個全面”高度，全面認識和準確把握治理基層腐敗的戰略意義，并從實際出發，以問題為導向，強化細化反腐敗制度建設，以明確責任為基礎，建立有效的壓力傳導機制，積極完善基層治理結構，推進基層治理轉型。

首先，針對基層組織特點，強化細化制度建設。隨著改革開放事業進入全面深化階段，我國制度建設不斷加強，反腐敗制度體系也在不斷完善，但是圍繞權力運行和監督制度體系的有效性還有較大改善空間。一方面，制度不完善、缺乏針對性的問題依然存在，需要進一步明確和細化。另一方面，現有制度剛性不足、缺乏約束力的問題較為普遍。所以，從權力監督制約角度，強化細化制度建設，著重解決制度不嚴、執行不力的問題，持續保持基層反腐高壓態勢，是基層腐敗治理的重要方向。

其次，以明確責任為基礎，建立有效的壓力傳導機制。基層腐敗問題出在基層，但根子在上面。治理基層腐敗，應首先重視加強宏觀治理，從上級做起，堅持領導帶頭、以身作則，為基層組織和干部樹立標桿、做出表率，維持良好的政治生態。同時，明確各級黨政部門職責，建立有效的壓力傳導機制，把責任落實下去，把壓力傳導到縣鄉村等基層組織，避免“上面九級風浪，下面紋絲不動”。這是推進基層黨風廉政建設的關鍵所在。同時，應建立嚴格的問責機制，推動制度落實，強化震懾效果。

最后，完善基層治理結構，推進基層治理模式轉型。長期以來，基層組織建設存在一些問題，特別是個別基層黨組織渙散，是基層腐敗滋生蔓延的重要原因。而經濟社會結構的變化，也對傳統城鄉基層民主建設帶來較大的沖擊。進一步適應經濟社會轉型的變化，以加強政府內部監督和自律為主體，有效激活基層民主監督和管理因素，積極引入社會監督，構建多中心治理的基層治理結構，既是未來基層治理模式轉型的重要方向，也是有效治理基層腐敗的有力手段。

（作者為中國社會科學院政治學所研究員，行政管理研究室主任、博導）

【參考文獻】

①《習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年5月3日。

②《王儒林:山西基層腐敗觸目驚心 腐敗蒼蠅沒人管》，《山西日報》，2015年4月16日。                

③劉婷、任中平：《治理基層腐敗的緊迫意義與策略選擇》，《法制與社會》，2015年第9期。

責編/溫祖俊    美編/李祥峰

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