我國的多中心城市建設肩負著緩解大城市病和統籌城鄉發展的雙重任務。以雄安新區建設的提出為契機,多中心城市建設引發公眾廣泛關注。值得注意的是,北京與國外多中心城市相比,一個顯著的特征在于高度的政治屬性。北京作為我國政治中心,在雄安新區的建設中,與周邊省市之間有著顯著的權力差序結構,新城與北京中心城區的行政關系,將影響其自身作為功能、產業“中心”的相對獨立性。這在新城建設初期,有利于區域資源配置向新城建設傾斜,但在新城發展建設到一定程度時,北京強大的政治中心地位帶來的政策吸引力,也將對新城的獨立發展構成巨大影響。在此情況下,必須利用好從北京到雄安的差序格局,提升雄安發展速度,同時通過產業集聚,以市場手段促進雄安獨立發展能力的提升。
以明確的目標導向界定多中心城市的基本形態
國外多中心城市建設基本形態從早期的新城、衛星城,到近年來的世界城市、多中心大都市區、多中心城市區域等,已經逐漸發展出多樣化的基本形態。在建設多中心城市過程中,首先要確立發展多中心城市建設的基本目標,圍繞目標來決定多中心城市的基本形態。
衛星城、新城建設的主要目標是緩解大城市的人口壓力,以及人口大量集聚帶來的交通擁堵、環境污染、住房擁擠、基本公共服務不足等問題。為緩解上述問題,英國、法國、日本政府選擇在大城市一定通勤距離范圍內建造新城,疏解人口和產業。
多中心大都市區、多中心城市區域的主要目標側重于以多個中心城市為核心的一體化區域協同發展。在更大的區域尺度上,多中心城市建設已不再是單純的人口和產業疏解,而是側重于多個中心城市之間的功能互補、連通與協同。在多中心城市形態中,包含多個經濟發展極,并有高效的交通干線作為發展走廊,人才、資本、資源流動超越原有的行政邊界,突破單一的中心—邊緣結構,形成城鄉之間聯系密切的多中心城市區域。
對于我國來說,雄安新區建設就是從新城建設向多中心城市建設的轉變,其核心在于增進京津冀地區多個中心城市之間的協同。當下,北京的新城建設和多中心城市建設目標不僅包括緩解大城市病,進行人口和功能疏解,還包括統籌城鄉發展,提升京津冀三地的協同水平,這必然要求京津冀地區選擇多中心城市作為基本發展形態。此外,在多中心城市建設評估階段,應最大限度公開決策過程,對建設的目標、基本形態進行充分的科學論證。必須通過對各項規劃的公示,廣泛的征求群眾意見,經過充分討論并征得全體利益相關者同意,促進多中心城市建設的成果由人民共享的實現。
以國家力量為多中心城市建設提供保障
多中心城市建設對政府、市場、社會多個主體之間的協同提出了更高的要求。從整體、長遠利益的角度規劃國土資源,發揮城市的集聚效益,才能實現人口和功能疏解的目的,只有國家力量的介入才能為多中心城市建設提供保障。具體來說,國家力量的介入對多中心城市建設的作用在于以下四個方面。
第一,國家力量的介入能從全體人民的利益出發,而非某一行業、少數企業的利益出發,對多中心城市建設進行全局性的規劃。防止資本在逐利的過程中過度集聚在大都市,導致區域內大都市、次中心、新城發展的不平衡。
第二,多中心城市建設需要大量的資金、技術、人才投入,且建設周期長、見效較慢。因此,針對緩解大城市病、統籌城鄉發展、形成區域經濟協調發展局面的目標,更需要在建設初期有國家力量的介入,推動新城建設邁出堅實的第一步。
第三,國家力量有助于多中心城市的法律、制度的建立,最大限度保障新城的合法地位,促進其持續穩定發展。
第四,多中心城市建設需要通過國家力量的介入,最大限度降低行政管理中的獨立與分割狀態,實現地方政府之間的協同合作。中央政府與各級地方政府間的互動,有助于最大限度增進溝通,防止出現地方政府間過度競爭。由此可知,只有國家力量才能實現信息的對稱和統籌近期遠期目標,防止短期利益危害長期利益的現象出現。
以產業和利益驅動培育新城的相對獨立性
國外的多中心城市建設中,特別強調新城的相對獨立性。新城不僅僅是單純的人口和功能疏解地區,它具備相對獨立的產業結構,吸引多樣化的人才在新城就業,并提供較為完備的基本公共服務。強調新城的相對獨立性的原因在于,新城建設承擔著統籌區域經濟發展的重要任務,這是國外城市化發展初期,在建設衛星城疏解人口壓力目標基礎上,對多中心城市空間結構布局優化提出的更高要求。只有形成相對獨立的多中心城市區域,才能在高度競爭的國際國內城市群中保持良好的經濟發展勢頭。
在多中心城市建設中構建相對獨立的新城,一是要發揮產業集聚的驅動作用。通過國家力量的介入優化產業功能的空間分布。以與原中心城區功能互補的產業為核心,吸引人才到新城生活就業;二是要提升新城的基礎設施建設與基本公共服務水平。在新城范圍內為居民提供與原中心城區基本一致的住房、學校、醫院、公交等生活設施;三是通過投資、人才政策向新城傾斜,增強新城獨立發展的活力,逐漸在原中心城市之外形成多中心城市結構。
以我國京津冀協同發展為背景,北京市政府根據水資源、土地資源的承載力水平,提出了“以業控人、以房管人、以證管人”遏制人口無序增長的政策導向。與此相適應,新城建設為京津冀地區的社會經濟良性發展提供了增量改革措施。通過法律手段確立新城的功能定位,并以投資和基礎設施建設帶動產業集聚,增進新城的相對獨立性,使人才自發的向新城流動。這在客觀上緩解了中心城區的人口壓力,同時其利益驅動的手段也比指令性行政手段更為柔和,有助于緩解潛在的社會矛盾。
以高效的交通網絡提升多中心城市間互動水平
國外多中心城市建設經驗表明,高效的交通網絡是多中心城市互動的基本條件。為防止大城市不斷擴展并與新城過度融合,新城和原中心城市之間應保持一定距離,這就必須通過交通體系建設來提高多中心城市的可達性。以軌道交通為代表的公共交通體系為各個國家的多中心城市均衡發展提供可能,例如,美國波士頓地區通過高速公路網絡實現多中心城市的人口和資源流動,形成多中心城市帶。
多中心城市體系的構建,應采取積極措施疏解交通網絡的承載壓力和增強交通網絡的承載能力。發展便捷、優質的公共交通,形成各個中心城市之間統一高效的交通網絡結構,依托交通網絡實現城市空間結構的優化與布局。在多中心城市建設過程中,原有中心城市與新城之間通過高效的交通網絡形成相互依存,互為補充的良性發展態勢。一方面,借助交通網絡,人口分布與職業通勤范圍得以擴大,為中心城市人口疏解、功能疏解提供重要載體;另一方面,原有中心城市的人才、資本、資源等要素通過交通網絡流向新城,實現原有中心城市與新城的資源優化配置。由此可見,交通網絡的建設為多個城市中心發揮互補功能提供必要的交通保障,使新城成為“反磁力吸引中心”,引導人口和產業向新城集聚,進而促進人口、產業與城市功能在更大范圍內分布均衡。
【執筆:李 懿 解軼鵬 張盈盈】