京津冀地區：大氣污染治理聯防聯控，重污染天數減半

基本情況

京津冀大氣污染問題影響范圍廣、與群眾生活關系密切，因此生態環保領域成為京津冀協同發展率先突破的重要一環。近三年來，京津冀區域大氣污染治理從“各自為政”的狀態逐步轉換為聯防聯控模式。京津冀三地資源共享、責任共擔，相互支持、砥礪前行，不斷推動京津冀大氣污染聯防聯控工作機制深化，區域空氣質量取得整體改善。

主要做法

一是聯合會商空氣質量，預判空氣重污染。京津冀三地逐步建立區域空氣質量預報預警會商工作機制，從最初的簡單電話溝通，到視頻連線共同會商空氣質量形勢，從日常會商到重大活動期間隨時會商，會商結果準確性不斷提升。2016年年初，京津冀地區實現了空氣重污染應急預警分級標準的統一，結束了京津冀三地預警標準不一致的歷史。應急預警的統一為京津冀三地對區域性空氣重污染、協同采取減排措施建立了基礎。此外，還完成了空氣重污染應急預案的修訂，規范了預警發布、調整和解除程序。按照聯防聯控機制，京津冀三地聯合會商空氣質量，當預判可能出現大范圍的空氣重污染發生時，由環保部統一調度，及時啟動空氣重污染預警，實施空氣重污染應急措施。

二是聯合研發環保科技，建立區域觀測網絡。逐步圍繞節能環保、生態環境、現代交通等重點領域，支持京津冀企業、高校院所開展聯合研發。據介紹，北京、天津、河北的科技、環保、氣象等16家科研單位將聯合承擔國家科技支撐項目“京津冀區域大氣污染聯防聯控支撐技術研發與應用”，建立區域空氣質量綜合觀測網絡，開展區域重污染預報預警。建立區域空氣質量綜合調控與決策支持系統，為京津冀區域大氣污染聯防聯控提供支撐。此外，目前京津冀及周邊地區機動車排放控制協作機制、京津冀環境執法聯動工作機制陸續建立，將共同打擊京津冀區域內環境違法行為。

三是深化區域生態環境聯防聯控機制，共同改善區域生態環境質量。未來將深化區域生態環境聯防聯控機制，加快推進山水林田湖整體保護、系統修復、綜合治理，著力擴大環境容量生態空間，進一步改善區域生態環境質量。在大氣污染治理聯防聯控方面，北京市環保局力爭2017年底將PM2.5控制在60微克/立方米左右。在水環境治理方面，還將積極推進永定河綜合治理和生態建設，完善跨界河流水環境管理會商機制，推進密云區等五區市共建“3+2”國家生態文明先行示范區。

浙江嘉興：“政府引導、部門支持、市民監督”的公眾參與模式

基本情況

浙江省嘉興市是長三角水環境問題比較突出的一個地區，也是水環境治理實踐特色鮮明的地區。自2011年“中歐環境治理項目”啟動以來，作為浙江省的項目實施地，嘉興市在水環境治理實踐中逐步采取“多種組織引導、多項制度保障、多方渠道支持”的方法，先后成立了“環保聯合會、環保市民檢查團、專家服務團、生態文明宣講團”等組織，由環保部門發起成立的環保聯合會搭建了公眾參與“大環保”框架，形成了“政府引導、部門支持、市民監督”的公眾參與新格局，形成了具有嘉興地方特色的公眾參與實踐經驗。

主要做法

一是多元化的治理主體。“嘉興模式”中的公眾參與機制主要以“一會三團一中心”為核心，政府部門、專家、媒體、企業和普通公眾同在一個平臺，在多個領域展開協商與合作，優勢互補，政府與公眾管理與被管理的關系轉變為社會復合主體的合作伙伴關系。

二是賦予環境治理參與主體更實在的權力。嘉興的市民檢查團對污染企業有“摘帽”的權力，對部門建設項目有“否決權”，對排污企業抽查有“點名權”，對環境行政處罰結果有“票決權”。

三是參與監督與服務公眾并舉。“嘉興模式”中，環境決策前要進行聽證和生態環境調研，評審環境規劃時依然做到民主化，日常工作中做好環境相關法律法規政策宣傳，行政執法也有嚴格的公眾參與的監督系統，全方位覆蓋危機可能產生的所有環節。此外，建立了公眾評審員制度，在環境行政案件的審議過程中，政府、公眾、企業的相互溝通與交流，打破了環保部門以往對違法企業關門決策、關門處罰的慣例。

探索生態治理的未來方向

通過借鑒已有相關理論研究，結合人民論壇以前開展的調查研究，以及結合東部十一省市各地實踐，在上述地區積極探索生態治理的背后，有五個重要的經驗值得全國進行參考和借鑒。這五個方面的經驗，也反映出當前和未來一段時期，各級各地進一步深化創新生態環境治理、推進生態文明建設的關鍵。

形成黨建引領，多元主體協同共治的大環保格局

我國環境保護已經進入一個新的歷史階段，傳統的生態治理模式和方式很大程度上已經不能適應新形勢下生態治理綠色發展的現實需要，亟需探索建立有利于保護環境的長效機制，形成“黨委領導、政府負責、相關部門各司其職、環保部門統一監管、全社會共同參與”的工作新格局。各地牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念的同時，應積極踐行群眾路線，以“互聯網+”思維創新黨建工作思路，著力探索黨建引領生態治理、助推綠色發展、推動生態文明建設的“黨建+生態治理”新模式，發揮基層黨組織的領導核心與戰斗堡壘作用，發揮基層黨員干部的先鋒模范帶頭作用，創造條件讓基層黨組織和廣大黨員在推動生態文明建設第一線爭當綠色先鋒。此外，要引入市場化運作的“第三方治理”，充分發揮市場的決定性作用，與政府、社會組織、公眾多元主體共同合作以推進生態治理體系的現代化水平提升，創新生態治理模式方式、助推綠色發展。

加強標準化建設，強化系統性治理

生態環境治理是一個涉及方方面面、牽涉條條塊塊的系統工程。其現實問題是，防洪、抗旱、防治污染等行動中往往分頭治理、單獨治理。然而，為了應對生態治理的長期性、復雜性，水、空氣和能源等應該放在一個系統里統一考慮，才能實現生態修復的根本目標。這需要思想上更新，方法上創新，體制上革新，用生態技術設施來系統解決生態治理問題，提高生態治理的整體效益，實現生態治理的規模效應。其中，強化生態系統性治理之首要任務就是加強生態治理的統一性、基礎性、戰略性、制度性的標準化建設，積極探索把標準化原理和方法引入生態治理，充分發揮標準化的基礎性、戰略性作用，切實轉變GDP為核心的考評機制，推動環境治理績效的跨區域綜合考評，同時積極建立環境審計和終身追責制度，進一步建立健全生態文明建設的考核體系，構建系統科學的生態文明評價體系，進一步強化深化標準化體系在生態治理的重要作用。

打破行政壁壘的“分界而治”，構建跨區域治理新模式

水文、地形等自然地理條件形成的生態區域和人為設置的行政區劃有明顯區別，但是過去我國的環境保護體制卻是以行政區劃為基本單位來設計的，這就造成了“各人自掃門前雪”現象的出現。實際上，不僅僅是行政不作為可能導致監管漏洞，缺乏協調機制的各自為政，也會導致環境污染的惡化。此外，地域之間的經濟發展水平和環保政策規定差異也是影響跨區域環境保護的重要因素。歸根到底，這些問題的出現都是因為缺乏一個跨區域的統籌協調機制。打破行政壁壘，實現污染防治區域聯動，既是順應生態文明建設規律的關鍵一步，也是推動生態治理體系現代化的重要一步。打破行政區劃的邊界，實現生態保護的綜合治理，不能讓制度空轉、法律閑置。針對實踐中一些地方出現的環保機構“立得住的管不住，管得住的立不住”的地方保護主義現象，要逐步加快環保機構由平級管理向垂直管理的過渡。為此，生態治理尤其需要強化“一盤棋”理念，打破“分界而治”，加強跨區域合作，激活區域部門聯動，真正形成一個切實有效的區域協防機制，以建構“流動的公共性”實現生態治理走向多元協作共治的“跨區域治理”，構建生態治理的利益和責任共同體。

大力發展社會組織，擴大公眾參與的廣度

社會力量是加強創新生態治理的重要力量，社會組織是加強創新生態治理的重要載體。大力發展社會組織，積極培育社會力量，引導社會力量積極參與生態治理，尤其是擴大積極有效的社會參與，構建政府引導的社會參與長效機制，是加強創新生態治理的有效途徑，是生態治理體系走向現代化的重要前提，同時也是不斷提高生態治理能力、改善生態治理效率的重要支撐。一是大力發展社會組織，積極培育社會力量，可以廣泛動員公眾積極參與生態治理，可以有效促進政府與公眾的溝通與互動，進而影響政府生態治理決策；二是有助于擴大生態治理決策的多元參與和群眾基礎，有助于提高政府生態治理的決策水平，有助于提高生態環境治理的效率，降低生態管理的行政成本，最大限度地包容生態環境治理的多主體特征，尤其強化生態環境保護的個體責任。

加強生態文明建設宣傳教育，強化生態環境治理意識

生態文明建設既是統籌推進“五位一體”總體布局的內在要求，又是推進國家治理能力和治理體系現代化的重要抓手，同時也是探索生態環境治理創新應堅持的重要原則與路徑選擇。加強生態文明建設，必須有效推動生態旅游的大發展；加強生態文明建設，必須更好地踐行“綠色青山就是金山銀山”綠色發展理念，推動經濟綠色健康可持續發展。此外加強生態文明建設，必須有效普及生態環保知識，弘揚生態文化，倡導綠色生活，提高全社會生態文明意識，系統性培育社會公眾的生態觀；最后，加強生態文明建設，必須發揮文化“軟約束”和“化成”的功能作用，以文化的“軟實力”創新增強生態環境治理的“彈性”與“柔性”，以加快提升生態治理能力，更好完善生態治理體系，增強生態治理效能。

【執筆：人民智庫研究員 王禮鵬】

（資料來源：人民日報、法制晚報、中國網、環球網、網易等）