指標體系的構建原則、依據與數據的選取

為客觀分析和比較治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數據指標，并通過定量分析，準確、科學地測量治理能力所涉及的各個指標。為實現這一目的，我們需要吸收國內外已有研究成果和相關理論，更需要充分考慮當前我國地市、區縣一級區域內經濟社會所處的實際發展階段。

在構建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市和區縣一級目前所處的發展階段和經濟社會發展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經濟學、福利經濟學、現代財政學和公共選擇經濟學基本理論基礎上，搭建了保障能力、調控能力、財政能力、參與能力四個一級指標構成的評價指標體系。同時，在指標數據選取方面，又是充分建立在數據的可得性之基礎上，具體選擇的指標數據說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。就發達城市的較為完善的社會保障體系而言，社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現就業基礎之上的。社保基金主要來源于用人單位和職工的繳費。如果實現充分就業，不僅可以減少基本生活保障資金和失業保險金的支出，而且還能進一步使按照規定繳納社會保險費的參保人員，增加社保基金收入，并相對減少社保基金支出。同時，社會保障體系也會逐步完善。一般來講，社會就業率越高，社會保障的覆蓋面就越大，社會保障的成本就越低。因此，許多發達國家都把享受社會保障的條件嚴格地與促進就業和失業情況進行精確的統計及采取相應的措施相掛鉤；并在長期內，通過更好發揮市場和政府的作用，促進就業更加充分。正因此，不同于此前開展的測評研究，本文充分結合15個副省級城市經濟水平的實際，以及數據可得性，選擇了以各副省級城市城鎮登記失業率（失業人口比例）作為來反映各副省級城市保障能力的重要指標。

調控能力

作為宏觀經濟學四大要素之一的宏觀調控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機爆發后，中央開始實行穩健的貨幣政策，打消了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，也有效地避免了大規模經濟衰退在國內的出現。2008年席卷全球的經濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經濟持續低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內需，使得中國的經濟實現了V形反轉。這些都充分地體現了中國政府部門具備良好的宏觀調控能力。尤其需要指出，由全能型政府向服務型政府轉型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當前政府職能轉型的核心和重點。在這一轉型過程中，作為間接干預經濟社會工具的宏觀調控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當然，一般來說， 財政政策和貨幣政策是政府實施調控兩大主要手段，而諸如物價水平、經濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調控的結果。進一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，利率調整多是基于全國層面的發展動態制定，所以相對靈活的貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預”經濟社會的運行。也正因此，在調整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各城市的人均財政收入水平，來衡量各城市的調控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務能力和水平，是實現以“善治”為核心的國家和社會治理的關鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權關系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各城市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各城市的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。而關于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=（本年公共財政預算收入—上年公共財政預算收入）/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入—本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統集體行動理論進行批判的基礎上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”（當然，這一群體規模不應過大，也是打破集體行動困境的關鍵）。自此以后，公共物品和服務的供給、公共事務的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領域得到了應有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術界得到應有的重視有著莫大的關系。結合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調關于治理的“能力”為導向，以數據可得性為參考，我們選擇以各城市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業人數在年末單位從業人數中的占比來反映。

指標權重的設定方法與結果

在權重系數調節的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調研法，即邀請社會保障、宏觀經濟、財政學、公共管理四個領域的專家學者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及各副省級城市現階段經濟社會發展實際。指標權重的計分方法是：我們列出待賦權重的指標，要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較（如果專家認為甲指標比乙指標重要，那么就給甲指標計1分，乙指標不計分）。在這一過程中，一個指標“打敗”其它指標的次數越多，所得的分數就越高。當然，這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標在每輪中的得分相加，再進行相應調整，就得到了各指標的權重系數（見圖1）。

數據的標準化處理

為了增強測評結果的科學性和可比性，在對指標數據的選擇和設定過程中，我們采用了此前測評研究中連續應用過的具有單調性和凸性特征的指數功效函數，對五個二級指標數據分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數的具體形式如下：

該功效函數中，d是量化后的得分，我們將其區間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標數據的實際統計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標（數值越高，反映了“能力”越強），滿意值取指標數據中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標（數值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標數據中的最小值，不允許值取其最大值。經過功效函數的轉換之后，就可將各城市的指標數值全部轉換為60-100之間的得分。而對于各指標數據屬于正向指標和逆向指標的確認，主要依據各指標數據在統計學上的意義，以及結合了已有研究所發現的城市發展階段、發展特征及不同時期各指標數據所具有的U型或倒U型變動規律。

有必要指出的是，依據該功效函數所得出的結果是相對結果，前述五個二級指標數據的最小值和最大值會影響各城市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的城市樣本量，可能會導致數據指標的最大值和最小值發生變化，各城市治理能力的最終得分也會發生變化。但是，這并不會對各城市之間治理能力的排名順序產生影響，也就是原有各城市治理能力的先后排序將保持不變。