【摘要】建立租購并舉的住房制度，發展住房租賃市場，是當前我國深化住房制度改革，在住房領域實施供給側結構性改革，以及促進房地產市場穩定的長效機制建設的重要工作內容。如何結合我國住房租賃市場發展的特殊背景和突出矛盾，有針對性地建立和完善有利于加速我國住房租賃市場發展的體制機制和政策體系，對促進住房租賃市場健康發展至關重要。

【關鍵詞】住房政策  租賃市場  機構出租者    【中圖分類號】F293.3    【文獻標識碼】A

租房需求集中在青年人群體，住房租賃市場發展潛力巨大

購買和租賃，是人們獲取住房的兩種基本形式。買房自住和租房租住的差別在于是否存在投資行為。影響租買選擇的主要因素，一是反映家庭支付能力及偏好的收入、財富和人口統計特征，二是反映租買相對成本的房價、租金、通貨膨脹率、交易成本等。一般認為，買房家庭在搬遷時會面臨比租房家庭大得多的交易成本，因此流動性較大的家庭往往會選擇租房，包括年輕人家庭，或到某城市短期工作的家庭。

隨著經濟社會的發展，居民對租賃住房和租賃住房服務的需求與日俱增，尤其是像北京、上海等超大城市，由于人口結構中的青年人占比較高，而青年人群體存在職業發展尚未穩定、工作地點流動性大、不愿意被住房束縛、購房支付能力階段性不足等特點，租房需求甚至超過購房需求。

根據國家統計局第6次人口普查等數據估算，2016年我國城鎮常住人口中有約21%租房居住，租住人口總量約1.66億人，主要是外來務工人員、新就業大學生等非戶籍常住人口，其中35歲以下的青年人占86%。租住人口比例一般與城市人口規模、經濟發展水平、常住人口中非戶籍人口比例成正比。

北京市租住比重約為37.2%，在約800萬租住人口中，非戶籍常住人口占75%。租賃住房的人員年齡以20至30歲為主，約占全部租住人口的74%，平均月收入低于1萬元的占70%；上海市租住比重約為39.6%，在約970萬租住人口中，非戶籍常住人口占80%。

從住房租賃市場發展的國際經驗和國內趨勢看，我國城鎮住房租賃市場發展的潛力還非常大，不論是從潛在的租住人口，還是從潛在的租金支出規模上看。

因此，利用供給側結構性改革的思路，借助住房租賃市場立法，通過培育住房租賃企業、規范租賃行為、提高租賃合同社會保護意識和能力、消除住房租賃權歧視、讓租房居民享受平等的公共服務和社會權利等發展住房租賃市場，盡快補齊住房市場發展中的這個短板，對完善住房基礎性制度和長效機制，促進新型城鎮化發展和住有所居目標的實現，都有非常重要的現實意義。

從目前租賃立法的情況看，2017年5月，住建部起草了《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》，就首部住房租賃立法向社會公開征求意見。在地方房屋租賃市場立法中，確立的主要制度有：租賃管理多部門聯動制度，房屋租賃登記備案制度，推廣使用示范合同文本制度，最小出租單元、最低人均面積限定制度，租金管理、發布制度，房地產經紀規范服務制度，信息共享制度，信息保護制度等。

租房總體上不如買房，是影響住房租賃市場發展的關鍵

租房不如買房格局的形成，有多方面的原因。一是傳統觀念上的重購輕租，如“有土斯有財”“有恒產者有恒心”等，中華傳統文化給住房所有權賦予了太多的非居住功能。二是經濟方面的租不如買，住房市場化改革以來，房價持續快速上漲，許多買房家庭的住房增值收益遠遠超過勞動收入，更增強了居民買房居住的意愿。三是法律方面對承租人權益保護不夠，租賃關系不穩定，租賃價格隨意上漲，導致租賃糾紛較多，承租人處于弱勢地位，缺乏安全感。四是制度設計上存在對租住家庭的歧視，租住與自有自住家庭在子女入學、勞動就業、社會保險、醫療衛生等基本公共服務方面不能享受同等待遇。

此外，住房租賃市場還存在一些現實矛盾。一是租售比（每套房的月租金與房價之比）不合理。據測算，北京、上海、深圳等地住房的租售比大體在1:500—1:600之間，對應的年毛租金收益率只有2.0%—2.4%，連融資成本都難以覆蓋，因此企業不愿意投資持有租賃住房。二是住房租賃稅負重。企業出租住房稅收占租金總額的15%以上，其中按租金收入的12%繳納房產稅尤其不合理，影響專業化住房租賃企業發展。租售比不合理、租賃稅負重，導致租賃住房的房源供給主要來自于個人和家庭，分散凌亂難于監管。三是住房租賃基層監管力量不足，缺乏必要的監管手段和工具平臺，政府部門之間也缺乏協調聯動和信息共享。

住房租賃行為不規范，阻礙租賃市場健康發展

住房租賃市場上參與者行為不規范，主要表現在以下方面。一是不遵循住房租賃交易規范流程，不使用租賃合同示范文本，利用虛假信息誘騙和惡意欺詐現象較多，導致承租人權益不能得到有效保護，租賃糾紛多。二是違法出租房屋多，許多租賃住房在建筑、消防、衛生等方面存在安全隱患，與租賃住房相關的社會治安問題也比較突出。三是住房租賃合同備案率低，不少城市不到1％，導致政府難以有效地認識把握市場狀況，更難以通過提高市場透明度等手段引導住房租賃市場發展。四是一些從事房屋租賃業務的中介公司經營行為不規范，少數中介公司騙取中介費，挪用租金侵占押金，從業人員素質亟待提高。參與者行為不規范的原因主要是以下幾方面。

首先，法律法規不健全。西方發達國家基本都通過民法典、住房租賃法等法律，對租金與租金調整、租期、居住條件以及租客權益保護等進行了規定。而我國目前缺乏專門的住房租賃立法，相關法律規定散見于《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國合同法》等法律法規，對住房租賃行為的管理缺乏必要的法律依據。

其次，私人出租住房占絕對比重。根據全國第6次人口普查數據測算，我國租賃住房來源中有約90%來自私人家庭，規模經營的市場化住房租賃企業僅有1%左右市場份額。租賃住房的出租人多為個人和小規模中介，多以隱形市場形式出現，規范和管理難度大。而集體土地上的、城中村中的出租房屋大多游離在政府監管體系之外。

再次，政府監管力量薄弱。許多城市沒有專門的房屋租賃監管機構，即使有專門的管理機構，往往監管隊伍的規模也非常小，監管覆蓋范圍有限。管理手段也比較落后，大部分地方還停留在收費辦證的管理水平。各地普遍沒有建設住房租賃管理信息服務平臺，不具備為住房租賃市場提供現代化信息管理和服務的能力。一些城市從加強流動人口治安管理的角度對加強租賃管理做了積極探索，但缺乏穩定的經費渠道，難以形成長效機制。對中介機構的監管，既沒有專業資質和執業資格管理，也沒有建立信用管理體系，缺乏有效抓手，監管不力。

市場化機構出租缺位，難以發揮市場引領和示范作用

機構出租人，是指以機構為主體批量經營租賃住房的出租人。機構出租人大致有三種類型，一是作為持有者、投資者或業主擁有租賃住房的企業或機構，二是受機構或個人業主委托負責租賃住房運營管理和服務的企業或機構，三是既是租賃住房業主，也同時提供租賃住房運營管理和服務的企業或機構。在一些發達國家，由住房合作社、住房協會等各類機構投資者出租的住房占比約為25%—30%。

機構出租人對住房租賃市場發展有著重要作用。國外相關經驗表明，隨著機構出租人參與水平的提高，租賃住房供給量會顯著增長。良好的租住體驗，還有利于提高居民家庭租住的比重。以機構為主體的出租人也更便于政府監管，機構出租人的規范經營也會給個體出租人起到示范作用，帶動整體市場規范化運作。機構出租人會直接與個體出租人、中介形成競爭，將有利于承租人群體整體福利的提升。

遺憾的是，我國住房租賃企業長期缺位，即使近年來專門從事住房租賃的企業有所發展，但其市場份額也很小。其主要原因，除了租售比失衡、稅負重，導致住房租賃業務盈利能力不足，租金回報率整體偏低，住房租賃市場對機構投資者缺乏吸引力外，長期融資難、土地成本高、規劃建設政策不配套也是重要原因。

多管齊下，促進住房租賃市場健康發展

要想促進住房租賃市場發展，首先要打造一個讓城鎮居民愿意選擇租賃住房的市場環境；其次是要改善住房租賃市場的供給和服務，培育機構化、規模化、專業化住房租賃企業；三是要提高市場透明度，有效引導市場預期；四是完善租賃市場立法和機制體制建設，規范市場參與者行為。具體的政策建議包括以下四個方面。

一是加速落實國家關于培育住房租賃企業的土地、金融、稅收和規劃建設支持政策，鼓勵規模化住房租賃企業發展。發展機構化和規模化住房租賃企業，短期內最突出的意義是有利于租賃市場的規范和透明，在以個人或家庭出租為主的住房租賃市場上起到示范作用。從中長期的角度看，機構化規模化租賃企業的發展，會推動租賃住房投資、運營管理的專業化，有利于基于租賃住房資產的房地產信托投資基金（REITs）的產生和發展，讓一部分個人住房投資者的投資模式發生轉變，即從直接購房投資轉向購買REITs產品間接投資。

二是鼓勵有條件的國有企業轉型為住房租賃企業。我國商品住房開發銷售的市場上，開發建設能力總體過剩，加之土地供給等方面的原因，市場競爭越來越激烈，而在新建商品住房和存量住房租賃這個市場上，還缺乏足夠的供應者，在國家倡導構建租購并舉的住房制度、發展住房租賃市場的時候，國有企業有責任走在前列。

三是建立租金動態監測機制提高市場透明度。租金是住房租賃市場上的價格，準確及時地把握住房租金的現狀與變化趨勢，對于引導租賃市場參與者行為、促進租賃市場穩定，具有重要意義。從政府承擔的住房責任出發，政府一般要關注兩類租金。一類是城市基準租金，該租金是在市場租金基礎上通過估算形成的，是政府住房保障體系中向保障對象發放租金補貼或向保障性住房運營企業發放財政補貼的基礎。另一類是租賃住房市場租金，包括租金水平及其變動，通常用租金指數來表達，如英國國家統計辦公室(National Statistics Office)定期公布的私人住房租賃價格指數(Private housing rental price index)。租賃住房市場租賃價格指數可以用來指導租賃雙方的租金確定和調整過程，也可以引導租賃住房投資者的投資行為。建議盡快著手研究編制這兩個住房租賃價格指數，前者可以基于政府住房租賃交易服務平臺的業務數據由住建部門負責編制，后者可由統計部門編制，與二手住宅價格指數一同發布。

四是建立房地產經紀機構和經紀人持牌制度。2016年8月，住建部等七部門聯合印發了《關于加強房地產中介管理促進行業健康發展的意見》，進一步規范中介服務行為，完善行業管理制度，加強中介市場監管。通過在全國范圍內部署開展房地產中介專項整治工作，重點整治發布虛假房源誘騙消費者、侵占或挪用交易資金等十類違法違規行為，多次公布各地查處的中介行業違法違規典型案例，取得了較好的效果。我國房地產市場要實現長期持續健康發展，建立具有中國特色的房地產經紀服務機構和個人持牌執業制度非常重要。

（作者為清華大學房地產研究所所長，清華大學建設管理系教授）

【參考文獻】

①徐躍進、劉洪玉：《我國住房租賃市場發展機構出租人之探討》，《中國房地產》，2015年第33期。

責編/賈娜    美編/于珊

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