——江蘇、上海推進混合所有制改革的經驗與啟示

近期，筆者調研了江蘇、上海推進混改試點工作情況。兩地的一個共同經驗是，以上市為主渠道、以發展公眾公司為主要實現形式推進混改。這與兩地的國有資產質量較好、國有企業發展較為規范、與資本市場對接較為便利等因素有關，也與兩地認為“上市是混改的高級形式”的基本思路有關。如國有資產資本化和證券化一直是上海深化國企改革的主線，推動企業集團整體上市或核心業務資產上市是其工作重點；江蘇長期重視國企上市工作，目前全省國有控股上市公司數量已達50戶，正在培育的上市企業有39戶，下一步還要繼續擴大上市數量和規模，提高資產證券化率。兩地在推進混改方面還有一些其他好的做法和探索，值得推廣、借鑒。同時，相關部門和企業也反映了一些具有代表性的問題，提出了一些具有政策價值的意見建議。

經過多年改革，上海已基本形成以混合所有制經濟為主的格局。截至2016年底，混合所有制企業占市國資委系統企業總戶數的67％、資產總額的67.7％、主營業務收入的89.3％、凈利潤的93.3％；上海市屬企業中共80家上市公司，總市值約2.9萬億元，國有股市值近1.2萬億元。整體上市和核心業務資產上市企業占市國資委系統競爭類產業集團總數的三分之二。

兩地推進混改的具體措施與主要經驗

2014年7月，上海印發《關于推進本市國有企業積極發展混合所有制經濟的若干意見（試行）》，在全國較早提出發展混合所有制經濟的基本原則、主要目標和具體措施,堅持以促進各類所有制經濟相互融合、共同發展為導向，以發展公眾公司為主要實現形式，重點做到三結合、把好三道關、主要通過三途徑，實現股權多元化、推進混改。三結合是發展混合所有制經濟與優化國資布局結構、實施開放性市場化聯合重組相結合，與推動國資有序流動、盤活用好國有資產相結合，與完善公司治理結構、建立健全現代企業制度相結合；三道關是科學決策關、審計評估關和市場交易關；三途徑是：推進整體上市或核心業務資產上市，開放性市場化聯合重組，實施股權激勵和員工持股。2016年1月，針對混改推進中不同環節存在的問題，上海市國資委印發《關于本市國有企業混合所有制改革操作指引（試行）》，明確改革個環節的責任主體、基本流程和主要風險，從制訂改革方案、履行決策程序、開展審計評估、實施產權交易、辦理變更登記等五個方面，規范混改的操作流程和實施細則，對混改建立提醒把關機制。江蘇主要是以上市為主渠道，通過改組組建兩類公司搭建混改平臺、推動集團公司整體上市、新設混合所有制企業、開展員工持股試點以及對暫不具備條件的企業推進股權多元化為混改創造條件等五種途徑統籌推進全省國企混改。2016年3月，江蘇省人民政府印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的實施意見》，提出了混改的總體思路、改革路徑，明確分類分層推進混改的具體舉措和細化落實措施，建立健全了遵循中央精神、符合江蘇實際、指導全省實踐的混改制度體系。

推動企業集團整體上市或核心業務資產上市。上海以發展公眾公司為主要實現形式推進混改。2014年以來，完成綠地集團等三家企業整體上市，上海電氣等核心業務資產上市，近40家實體企業新三板上市。江蘇以上市為主渠道推動國企混改，推動國企加快資產證券化步伐。三家省屬一級企業通過整體上市等方式完成集團母公司層面混改。全省國有及國有控股的境內外上市公司已達50戶，總市值9812億元。

主動突破區域和所有制限制，實施開放性市場化聯合重組。上海近年來以產權為紐帶，在寬領域、多層次、大范圍，推進一批跨所有制、跨管理層級、跨行業、跨地域的重組項目，以自愿為前提、以企業為主體，支持國有企業通過合資合作、戰略聯盟等方式，聚焦產業鏈、價值鏈，與各類所有制企業實施雙向聯合重組；鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。

探索股權激勵和員工持股。上海在國有及國有控股的轉制科研院所、高新技術企業，對技術和管理骨干實施股權和分紅激勵，在符合條件的國有控股混合所有制企業開展員工持股試點。如上海微電子等高新技術企業實施“張江辦法”，在一些公司實施股票期權或實行限制性股票，市國資委系統企業實施各類股權激勵累計45例。江蘇將國有控股混合所有制企業開展員工持股試點列為2017年度十大主要任務百項重點工作，省國資委制訂了混合所有制企業員工持股方案，對試點意向企業進行審核篩選，將選定10戶企業開展員工持股試點工作。

以新辦企業、新上項目為重點積極發展混合所有制經濟。江蘇結合國家深化電力、油氣體制改革的決策部署，立足實際，以研發創新、生產服務等實體企業和新辦企業、新上項目等為重點，積極引入非公有資本，優先發展混合所有制經濟。同時，大力推進PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經營、政府購買服務等方式，投資參與傳統基礎設施領域項目等建設和運營。

推動國有資本與社會資本共同設立創業投資基金。江蘇國有企業積極與各類社會資金合作設立公司制和合伙制創投基金，參與新興產業投資，推動科技型中小企業創新發展。目前江蘇省屬企業發起或參與設立了80多個創投基金，直接投資金額超過60億元。以混合所有制投資基金形式投資混改企業，實現股權多元、相互制衡的治理結構，成為推動混合所有制經濟發展的重要力量。

探索多種方式為推進混改創造條件。如江蘇改組國有資本投資、運營公司或將同類別企業重組為控股集團，為推進混改提供市場化操作平臺；對暫不具備條件的企業推進股權多元化等。

進一步推進混合所有制改革的建議

兩地實踐表明，混改頂層設計已經明確、試點成效開始出現。為深入推進混改，結合調研所得，提出以下幾條建議。

鼓勵地方出臺差異化混改細則，出臺政策避免一刀切。一些地方部門和企業反映，央地之間、地方與地方之間的國有資產差異巨大，管理體制也不同；央企與地方國企在行業重要性、影響力、控制力等方面差別巨大，在企業定位、企業類別上也各有不同。混改相關政策應當有所區別，建議設計混改相關配套細則時更加關注地方實際情況，重視發揮地方積極性，鼓勵地方因地制宜探索、以差異化細則推動混改。如出臺政策時可明確所適用的企業層級和企業類型，有針對性地給充分競爭領域國企適當的自主空間等。

及時推動相關配套政策的跟進與完善，配合混改推進。應利用推進混改的機會，對土地變現、債務核銷、資產評估等一些已經過期或不適應新形勢而需要調整的相關政策進行清理，明確實施細則。

持續跟蹤并支持新的混改企業發展。混改只是手段，促進企業轉變經營機制、激發活力、提升效率才是改革目的。

支持國有資產證券化。資產證券化是上海和江蘇推進混改的主路徑。兩地實踐證明，資本市場的公開競價和監督，保證了資產評估程序的公正公平和規范透明，既能推動國有企業完善現代企業制度、提升市場化水平、保障國有資產保值增值，也有助于減少行政干預。資產證券化是最受社會資本期待和歡迎、也是爭議最少的混改模式，應大力支持和加以推廣，配套完善土地、稅收、“歷史遺留問題”處置等相關政策，把（整體）上市與資產優化重組、股權激勵等相結合，處理好與企業發展戰略、員工持股、壟斷產業改革、資本市場等方面的關系，使上市成為國企混改的主渠道。

組建支持混改的股權投資基金。調研中發現，部分國企體量大，進入的民營資本股比偏低，難以擁有話語權；此外，核心員工持股融資困難。建議鼓勵設立本身是混合所有制的、支持混改的股權投資基金，允許設立地方和民間的混改投資基金。一是為混改提供投資平臺，撬動社會資本參與混改，提供穩定的資金支持，解決一些國企體量過大、社會資本無法有效參與的問題；二是通過混改股權投資基金的介入，在完善治理、強化激勵、提供效率等方面發揮作用；三是提供資金支持，解決骨干員工持股的資金來源問題，發揮員工持股的激勵約束結合和利益風險綁定等作用。

注重釋放人的積極性、發揮人力資本的關鍵作用。在頂層設計基本完成、進入施工期之際，推動國資國企改革發展工作落到實處更加需要保護改革者、釋放人的積極性、激發創造性勞動。混改特別是員工持股，有利于尊重“主動資產”駕馭“被動資產”的客觀規律，實現人力資本與國有資本有機結合，有利于調動“人”的積極性，將對國資國企改革發展全局產生牽一發而動全身的作用。

加強混改政策宣傳。建議以堅持“兩個毫不動搖”為導向、實現國民經濟協調發展和互利共贏為重點，加強混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標方向和重要意義，引導地方政府和各類企業對本輪混改加深理解、提升認識：一要推動股權多元化和優化股權結構，進而完善治理結構、健全公司治理，促進國企轉換經營機制；二要實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展；三要提高國有資本的流動性，優化國有經濟布局；四是不追求國有資本表面上的控股比例，而要在放大國有資本功能、提升管資本能力上下功夫；五要更多介紹和宣傳成功案例經驗，回應社會關切，消除民營資本對混改的顧慮。

（作者：國務院發展研究中心  項安波）