十九大報告提出，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公(以下簡稱為“雙合”改革)。《半月談》不少讀者在各級黨政機關工作，非常關心這個話題，想知道哪些黨政機關可能合并設立或合署辦公。要回答這個問題，還需從頭講起。

2008年以來，我們黨在優化橫向部門間行政關系的主要思路，是推行大部制改革，即在政府部門設置中，將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

近年來，在國務院層面，交通運輸、衛生計生、人力資源社會保障、廣電新聞出版等大部門管理機構初步形成;在地方政府層面，深圳、成都、隨州、富陽等地的大部制改革探索，也形成各自特色。但隨著改革的深入，大部制改革遇到一些瓶頸制約因素。其中關鍵一點就在于，大部制改革一般只涉及政府部門層面，很少涉及黨委層面。

在基層政府的設置中，許多政府機構后面的領導權和協調權，實際上在黨委層面。如果簡單合并政府機構，而黨委部門設置依舊分立，其改革效果必然有限。

有鑒于此，十九大報告提出探索“雙合”改革，被視為大部制改革之后更深層次的改革創新。從內容來看，有五層含義：第一，改革的主體。黨政機關聯動，一起參與改革，包括黨委部門之間、政府部門之間，更包括黨委和政府部門之間。第二，改革的形式。合并設立或合署辦公，兩者之間要根據不同情形選擇最合適的方式進行。第三，改革的原則。合并設立或合署辦公并不適合所有領域，而是在“職能相近”的機關之間才能開展，工作性質較為專業的部門可能并不適宜開展“雙合”改革。第四，改革的范圍。在省、市、縣三級政府同時開展，并非只在省級開展，也沒有擴展到鄉鎮一級。第五，改革的屬性。總體定位是一種探索性改革，先在一批試點地區試行，待成熟之后再全面推開。

長期以來，我們黨就有歸口管理的制度傳統，把政府工作按性質劃分為工交口、財貿口、文教口、政法口、農業口、外事口等，由同級黨委常委分口負責，以加強黨對政府行政工作的領導。受此影響，“雙合”改革的機構形式原本就已經存在。如在中央層面，中國共產黨中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部、國家預防腐敗局就是合署辦公。此次以黨代會報告的形式來確定“雙合”改革的必要性，其戰略高度進一步彰顯。

顯然，從黨政聯動層面來試行“雙合”改革，抓住了多年來制約政府機構改革效果的“牛鼻子”，具有明顯的一體化行政模式特征，未來紀委與監察部門、黨委辦公室與政府辦公室、黨委直屬機關工委與政府機關事務管理局、黨委統戰部門與政府民族宗教事務局等都可能在“雙合”之列。

我國行政體制改革錯綜復雜，“雙合”改革也不例外，需重點關注以下問題：第一，在改革主體方面，要盡快明確省市縣開展改革的順序，以及參與改革的黨委和政府部門。第二，在改革形式方面，要科學區分合并設立和合署辦公的標準，進一步完善“雙合”改革的合法性基礎，使此次改革不異化為另一種形式的聯合執法。第三，在改革原則方面，要界定職能相近的范圍和標準，平衡好改革進程中的綜合性和專業性關系。第四，在改革屬性方面，“雙合”改革之后，合并設立或合署辦公后的部門權力大增，要防止權力濫用的情況發生。

(作者系中國人民大學公共管理學院教授 劉鵬)