國家開發銀行“十三五”時期開發性金融的發展和風險管控的對策

為實現“十三五”期間穩增長、調結構的政策目標，中央財經領導小組第十一次會議提出“下一階段在適度擴大總需求的同時，要著力加強供給側結構性改革”。在供給側，以改善要素供給狀況和提升全要素生產率為出發點，著力化解產能過剩和推動創新。在需求側，以堅持穩健的貨幣政策和積極的財政政策為主，一方面進一步深化金融體制改革，創新貨幣政策工具，使貨幣政策能夠更有效、更精準地傳導至實體經濟；另一方面調動地方政府積極性，提高資金使用效率，繼續發揮財政政策的作用。作為世界上規模最大的開發性金融機構，國家開發銀行有著特殊的股權結構和業務結構，能夠同時為需求側和供給側兩個方面的工作提供抓手，為“十三五”規劃目標的實現做出重要貢獻。

根據2015年4月國務院《關于同意國家開發銀行深化改革方案的批復》中對國家開發銀行的定位和業務發展提出的要求，為更好地履行政策性職能，同時保持市場化經營的穩健性，我們結合當前地方政府融資風險狀況，提出下列政策建議。

堅持開發性金融機構定位，服務“十三五”發展戰略。開發性金融是政策性金融的深化和發展。國有全資性質決定了市場化轉型后的國開行仍將繼續保留政策性銀行的職能，實現業務層面與國家發展戰略對接，治理層面與商業銀行對接。“十三五”期間，國開行應本著保本微利的原則，充分發揮國家信用的優勢，進一步明確職責范圍，形成與商業性金融業務互補、協調發展的局面，共同為國家經濟發展的大局服務。根據《十八屆五中全會會議公報》和中央財經領導小組第十一次會議的精神，“十三五”期間國開行的工作重心應放在基礎設施建設、新型城鎮化建設、現代化農業綜合開發、欠發達地區扶貧開發，以及為支持中小企業和創新項目提供中長期投融資服務上。

首先，從穩增長出發，加大對國家戰略重點領域的支持力度。為實現全面建設小康社會的發展目標，“十三五”期間經濟增長速度需要達到年均6.5%，但無論是從經濟短期運行狀況來看，還是從中長期發展趨勢來看，要實現這個目標并非易事。自2014年11月以來，央行連續六次降息、五次降準，然而各項經濟指標仍然不樂觀。固定資產投資不斷下滑、進出口持續雙降、GDP平減指數罕見的由正轉負，種種跡象均表明經濟尚未走出下行通道。美國著名經濟學家薩默斯和中國社會科學院副院長蔡昉對“十三五”期間中國經濟潛在增長率的模型預測分別為5.1%和6.2%。因此，在下一階段的經濟工作中，穩增長的任務依然非常嚴峻。

為了支持經濟平穩增長，開發性金融機構需要努力做到兩個保障：一要保障對國家重點基礎設施建設項目的資金支持，二要保障對地方政府重點建設項目的資金支持。基礎設施建設是政府短期內彌補私人投資下滑、消化部分行業過剩產能、穩定經濟增長的重要措施之一。基礎設施投資對經濟增長的促進作用主要通過提高經濟增長潛力和直接或間接帶動經濟產出上升實現。其提升增長潛力的作用與供給側改革的目的相符，同時其穩定投資需求的作用與需求側調控的目標非常吻合。因此，為保證“十三五”期間經濟中高速增長，還需要繼續保持對基礎設施的投資力度。除繼續對交通運輸業的投資外，還將大力發展清潔能源（主要是核電）和城市公共基礎設施建設。

新型城鎮化的推進也離不開開發性金融的扶持。當前地方政府正面臨沉重的債務負擔，地方經濟工作的開展在很大程度上受到其債務和融資能力的制約，此時開發性金融機構對地方重點建設項目的資金支持便顯得尤為重要。2017年地方債發行已收官，在經歷了2016年置換高峰期后，2017年全年債券發行規模4.36萬億元，同比減少近三成。據Wind等市場機構統計，截至目前，我國置換債累計已經超過10萬億元，2018年仍有1.88萬億地方債有待置換。總體而言，2018年地方政府債發行規模和2017年持平，為4萬億元左右。預計上半年以置換債發行為主，下半年置換期結束后，是新增債券發行的高峰期。由于土地出讓對地方政府財政收入的貢獻下降，過去依賴土地收益籌集資金用于城市建設與發展的模式已經不可持續，迫切需要開發性金融為地方政府推進城鎮化提供資金支持，這將有利于調動地方政府發展經濟的積極性，使財政政策的作用得到有效的發揮。國開行一直是新型城鎮化建設的重要資金來源，未來還需要進一步加大對地方政府和社會資本合作的PPP項目的融資支持，建立PPP融資專項基金或成立專門事業部，針對PPP模式開展金融創新，以滿足中央對新型城鎮化建設的要求。

其次，從調結構出發，助力農業現代化和科學創新的發展。調結構的著力點是供給側改革，而現階段供給側改革的關鍵就是解放勞動力和提高全要素生產率。開發性金融機構要發揮國家信用和保本微利的經營優勢，致力于扶持農業現代化、科學基礎研究和創新等領域的開發。一要加大對發展農業現代化的扶持力度，包括現代農業灌溉系統、農業集約化經營和農產品流通體系等領域的投資。依目前的農業生產率水平，在保障糧食供給的條件下，據測算可向城市轉移的農村剩余勞動力已經不足6000萬。“十三五”期間中國還將面臨勞動力總數下降、人口加速老齡化等問題。提高農業現代化水平，不僅提升了農業生產率，還可以從農業生產中解放出更多勞動力，緩解制造業和服務業勞動力成本上升過快的困境，有利于服務業在國民經濟中所占的比重進一步提高和經濟結構的轉型。二要加大對創新的扶持。從開發性金融的角度來說，支持創新包含以下兩個方面的內容：一是可以根據經濟建設和科技發展的需要，為意義重大的基礎研究項目提供優惠的前期貸款，或為成果轉化價值高的小型科技創新項目提供低息后期貸款。二是致力于解決中小微企業融資難融資貴的問題。研究表明，中小微企業不僅解決了大量社會就業，更是經濟中最富活力的創新主體。提升中小微企業的金融可獲得性，有利于其抵御經濟的周期性波動，也是對創新的間接支持。

再次，從改善社會民生出發，增加扶貧項目的支持力度。為實現《中共十八屆五中全會公報》中“五年內所有貧困縣實現脫貧摘帽”的發展目標，要努力做好欠發達地區精準扶貧、精準脫貧的工作。此次的扶貧目標涉及到全國7017萬貧困人口，是全面建設小康社會最艱巨的任務之一。由于扶貧項目的開發周期長、預期收益低甚至沒有收益，商業性金融和社會資本缺乏進入動力，必然要由開發性金融機構來承擔。可以本著分類扶持的原則，建立針對貧困地區企業或貧困家庭的專項基金，對企業或個人發放低息貸款，在對項目真實性審慎評估的基礎上，為保證扶貧效果可適當設置貸款附加條件，比如要求企業雇傭的員工中來自貧困家庭的人員必須維持在一定比例等，并和當地民政部門合作實施貸后監督。此外，對于受經濟轉型和產業升級影響較大的貧困地區，可以和當地政府共同扶持符合當地比較優勢的特色產業發展項目；對于地理因素為發展經濟主要障礙的地區，可以為地方政府扶貧搬遷的配套項目提供一定資金支持。

注重公司治理和制度創新，完善開發性金融機構運作模式。首先，混業經營條件下，繼續推進事業部制改革。混業經營模式為國開行的風險管理提出了更高的要求。自2008年12月走出商業化轉型的第一步以來，國家開發銀行集團已經形成政策性和商業性業務并舉，國內和國外業務兼備，債權、股權等金融資產投資和金融租賃混業經營的良好發展態勢，資產規模快速上升至目前的15.7萬億元，是世界上規模最大的開發性金融機構。在逐步深化混業經營和資產規模快速膨脹的情況下，為保障良好的資產質量和各項業務實現良性增長，在不同業務之間建立防火墻，避免風險在不同業務間的傳導尤為重要。

推進事業部制改革，建立垂直化、扁平化的組織架構，細分行業業務結構及客戶結構，靈活配置業務資源，不僅有利于提升組織運行質量和效率，還有利于內部監控和風險暴露。目前，國開行的組織架構雖然仍以層級制為主，但也已經開始了這方面的嘗試。2014年7月成立了住宅金融事業部。未來可考慮陸續增設中小企業、農業和扶貧開發、科技創新等事業部，通過建立專業評審、分級監控、專業貸后管理等風險控制體系，各事業部獨立核算，能夠更有效地控制風險，并將風險影響控制在有限范圍內。經驗表明，在金融危機發生時，事業部制銀行往往能夠表現出較強的專業運作優勢和抵御風險的能力。

其次，劃清商業性業務范圍，完善投融資體系和產業股權投資模式。國開行應始終秉承開發性金融和批發性銀行保本微利的宗旨，做到市場的歸市場、政策的歸政策。與商業性金融機構分工明確，嚴格劃定貸款的支持范圍和對象。本著為商業性金融機構不能較好覆蓋的客戶群體服務的宗旨，在商業性金融機構業務活動薄弱或忽略的領域開展活動，為不能或不易得到商業性金融機構融通的企業或政府投資項目提供支持，例如沒有優惠貸款支持就可能停滯不前甚至萎縮的農業部門或戰略性新興產業，以及關系國民經濟均衡發展和社會穩定的落后地區等。

為完善投融資體系，提升對戰略性產業的扶持，可以進一步發展完善“國開發展基金”的投融資模式，依靠該平臺直接對符合扶持標準的對象進行戰略性股權投資，為金融市場和實體經濟之間架起一座橋梁，實現對實體經濟的精準扶持。但應當認識到，國開行應將有限的資源向有融資困難的中小企業傾斜。對于上市公司或大型企業，由于其經營信息較為公開透明且信用良好，融資渠道較非上市公司和中小企業更多，融資成本也較低，應鼓勵其以公開發行股票和公司債為主要融資方式。另外，由于此類業務存在套利和尋租的可能，必須加強內部對此類業務的監管，執行嚴格的項目審批制度，并控制每筆投資的規模。最后，考慮到這種直接參股中小企業的方式有違市場化方向，在企業渡過難關和投資獲得適當回報后，應及時退出。