政府持股企業也是政府投資資本市場的一種方式。原則上政府可以持股任何企業，當然政府持股的目的主要不是盈利，政府參與持股的企業往往是一些關系到國計民生的重要企業，這些企業一般有很強的外部性，因此政府通過持股可以將外部性進行合理的定價。比如，鋼鐵產業是國民經濟的重要支柱產業，然而國際鋼材價格的波動可能使得鋼鐵的生產受到很大影響，政府持股及其帶來的融資軟約束可以提高鋼鐵企業的生存幾率。政府還可以持股金融機構，這些金融機構除了正常盈利之外，還有一個重要的職能就是保持金融市場的穩定。政府可以通過這些金融機構在資本市場上買賣資產以降低資本市場的波動性。政府還會通過一些政策性金融機構給一些有正外部性的產業提供資金，而且往往資金成本較低。當政府持股企業或金融機構時，其投資行為和融資行為往往交織在一起。當一個國有企業通過銀行貸款或者發債進行融資時，其國企身份可能會給企業帶來政府隱性擔保，從而給政府帶來或有負債。

資本市場本身有個重要的作用是代際財富轉移，年青的人不斷投資股市，而年老的人從股市中撤資進行養老消費，因此政府在資本市場的干預會影響財富在代際之間的分配，這對于一個人口結構發生變化的國家可能是有意義的。類似的，政府可以通過社保基金對資本市場進行投資，這類投資的資產組合的回報和風險會影響跨代福利的分配。有時，政府還會通過資本市場實現復雜的轉移支付，并產生相應的激勵。從以上的討論我們可以看到，政府參與資本市場的目的和方式是多種多樣的，而且還有很多創新的空間。在西方國家，政府可能只在金融危機的時候會持股金融機構或持有非國債資產，而且會在危機結束后很快退出，這和西方國家“小政府”的定位是一致的。我國當然不能受“小政府”概念的約束，但最優的“大政府”似乎也不是政府無所不在、無所不能。

中國資本市場發展與政府職能

自1978年改革開放以來，中國逐漸實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變。改革的過程也是一個資源配置中政府職能在宏觀上不斷縮小，但在微觀上不斷豐富和完善的過程。黨的十二屆三中全會提出，把我國經濟體制改革的重點從農村轉向城市，而城市改革以國有企業為中心。國有企業改革可以分為三個階段：第一階段以“放權讓利”為特點，通過在計劃經濟體制下改變激勵機制的方法來提高國有企業的生產效率，然而計劃指令依然是資源配置的主要手段，但逐漸實現了“撥轉貸”；第二階段以“政企分開”為特點，開始引進市場經濟成分，把政府從企業經營和決策中分離出來，實行“承包經營責任制”，并把國有企業以股份的方式出售，實行股份制改革；第三階段以國有企業的“產權制度”改革為主導，利用資本市場對國有企業進行公司化改造，政府與企業成為委托—代理的關系。可以看出，中國資本市場的發展和國有企業改革是相伴而行的。下面筆者從銀行體系、股票市場和債券市場三個角度來總結中國資本市場發展過程中政府職能的演變。

銀行體系。從1979年初開始，在改革開放方針的指引下，我國相繼恢復了主管農村金融業務的中國農業銀行，從中國人民銀行中分設出了主管外貿信貸和外匯業務的中國銀行，從財政部中分設出了主管長期投資和貸款業務的中國人民建設銀行。1983年，國務院發文明確規定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，同時決定成立中國工商銀行，接辦中國人民銀行原有的信貸和儲蓄等商業銀行業務。在成立之初，四大專業銀行在國內的信貸業務事實上承擔了財政體系下的撥款職能，沿襲了過去人民銀行作為財政部出納的角色，仍然保留了計劃經濟的特點。

1985年，人民銀行出臺了專業銀行業務可以適當交叉和“銀行可以選擇企業、企業可以選擇銀行”的政策措施，鼓勵四家專業銀行之間開展適度競爭，從而打破了銀行資金“統收統支”的“供給制”。四家專業銀行開始將其觸角伸向農村，為當時正在蓬勃發展的鄉鎮企業提供貸款。然而，國有企業在財政性明補逐漸減少的同時，從專業銀行貸款的渠道獲得越來越多的暗補，給銀行造成了大量的不良貸款。同時，各級政府對于銀行的經營管理較多，以行政命令的方式逼迫銀行將貸款用于困難企業安排下崗職工以及繳納欠稅，甚至彌補財政赤字。因此，這段時期專業銀行仍然未能完全擺脫政府出納的角色，是各級政府的提款機，沒有成為真正的商業銀行，也無法成為金融宏觀調控的渠道。