【摘要】探索推動宅基地“三權分置”改革，可以激活數百萬億的農村宅基地市場，不但可以破除城鄉二元結構、讓城鄉走向融合，而且可以讓鄉村獲得城市的社會資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

【關鍵詞】宅基地 “三權分置” 鄉村振興

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

據新華社報道，2018年1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。農村宅基地“三權分置”改革的啟動，對解決當前農村宅基地的改革死結與鄉村振興都非常重要，也關系農民的福祉。

宅基地“三權分置”改革的必要性、迫切性及重要意義

探索推動宅基地“三權分置”改革，如果步子能夠邁得足夠大，可以成功激活數百萬億的農村宅基地市場，不但可以破除城鄉二元結構、讓城鄉走向融合，而且可以讓鄉村獲得城市的社會資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

就必要性而言，首先，農村宅基地數量龐大，但閑置、低效率使用數量巨大。國土資源部數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里，農村建設用地面積是城鎮的2倍以上。農村集體建設用地主要包括三部分，即鄉村企業用地、公益性建設用地及宅基地，在農村的19萬多平方公里的建設用地中，農村宅基地面積為13萬平方公里，約占70%。由于2.8億農民進城打工，加上近億人近年來變成城鎮居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態，有些人估計占三分之一，也就是6000多萬畝，而閑置不用狀態約有一半，也就是3000多萬畝。

其次，農村財產權收益無法提升，城鄉居民財富差距愈拉愈大。農民擁有2億多畝的宅基地，基本上沒有獲得多少財產性收入。近年來雖然多次提升農民財產性收益，但一直沒有突破1%，主要原因還是農民最重要的資產——宅基地一直沒有改革，成為一塊沉睡的資產。而城鎮居民，尤其是大城市居民，在一線城市擁有一套房子可能就變成了千萬富翁，在二三線城市也會因為擁有房屋而變成百萬富翁。農民擁有如此龐大的宅基地，但其實際財產價值屈指可數。主要原因是我國規定宅基地只能在本村集體成員內部交易，事實上是無法交易，致使其真正的價值并沒有顯現出來。農村居民與城鎮居民的財產數量差距愈拉愈大。

再次，農民工無法賣宅進城買房，無法完全融入城市、變成市民，拖延了城市化進程。目前大量農民工中真正能夠在城市購買房屋的比例很小，一個重要原因是他們無法賣掉宅基地作為首付進行置換。正如國務院發展研究中心原副主任劉世錦所講的：“如果農民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點收入，當地的地價就起來了，農民的集體用地、宅基地價格可能就不止翻一番兩番了。農民土地值錢了以后，有些人可以把這個房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進城買房了，促進城里房地產去庫存。這是理論和政策上非常實際的問題。”

就迫切性而言，首先，不讓交易導致城鄉資源阻斷，城鄉融合無法實現；通過宅基地使用權的流轉，可以促進要素市場化的形成。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律”。而目前我國農村極其稀缺的土地資源，尤其是農村建設用地一直未被市場合理配置，建設用地指標與地方實際需求嚴重脫節，導致資源利用效率非常低下。擁有大量宅基地的農民也無法享受城鎮化與工業化的紅利。如果能夠通過宅基地“三權分置”改革，促進農村土地要素的市場化，就可以打破城鄉土地要素的分隔，使城鄉要素資源同權同利。

其次，不讓交易導致村莊逐步衰敗、難以活化；如果允許交易，則可止住鄉村衰敗、活化村莊。由于宅基地無法流轉，只能以征地的形式單向向城市流出，村莊間無法進行交易，更無法吸引城市資源下鄉配置鄉村資源，導致鄉村不斷衰敗。而通過宅基地“三權分置”改革，把使用權放活，就可以吸引城市資源來建設鄉村，從而打破鄉村原來的封閉，打破封閉的城鄉二元結構，讓鄉村發展引進外來活水。

再次，如果宅基地市場建立起來，我國的GDP會迅猛增加。近年來一些發達地區的農村宅基地其實一直在地下進行交易著，但由于政策限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，價格遠遠低于其價值。僅從目前全國各地的建設用地增減掛鉤試驗來看，每畝價值近10萬元，一旦交易市場透明，其價格應該立即翻倍，也就是每畝20萬元。我國農地有3億畝，照此計算就是60萬億。有些人認為應該是每畝50萬元，那全國因此會增加150萬億的市場價值。如果將這些價值計入GDP，相信我國的GDP將因此而大增。

宅基地“三權分置”的核心原則

深化宅基地“三權分置”制度改革，必須堅持宅基地的使用權可以流轉，不僅僅在村莊內部流轉，也不僅僅在縣域農村戶籍內部流轉，而且應該允許在城鄉間流轉。其流轉期限可長可短，最長可以與國有土地流轉看齊，即70年。只有這樣才可以形成城鄉統一的建設用地市場。

第一，宅基地使用權應當自由流轉。有關宅基地的流轉，有各種各樣的觀點。完全自由派主張宅基地使用權的流轉不應該受到任何限制，應當如建設用地使用權一樣自由流轉。而限制使用權流轉學派認為，流轉會損害農民根本利益。其實我國宅基地私下流轉比較多的地區是發達地區，中西部大量農村的宅基地在閑置著。要相信農民是理性經濟人，但要賦予農民宅基地使用權的流轉權利。允許交易，對農民來講非常重要。

第二，農村土地改革應擴大農村宅基地流轉范圍。過去宅基地的流轉主要限制在村莊集體成員內部。因為本集體成員都有宅基地，所以這種規定實質上等同于不讓流轉。未來應該允許宅基地使用權不僅僅在同縣域的農村戶籍內部流轉，而且還可以在城市之間流轉。只有這樣，才能吸引城市資源來建設鄉村，打破城鄉之間資源流轉的障礙，讓鄉村能夠活起來。

第三，宅基地流轉的時間應該足夠長，應該跟國有土地流轉時間一致，即70年。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，事實上已經突破了城鄉土地供應的二元分化。為防止出現“以租代售”，在國內首批13個試點中，北京公布的試點方案就規定“只租不售”“單次租期不得超過10年”。而農村宅基地使用權改革應該邁出更大步伐，只有延長到70年，才能真正激活市場。

第四，放活宅基地使用權流轉，建立農宅交易市場。農村集體建設用地流轉目前還受到諸多限制，而建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要，只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”，使要素市場平等化，宅基地使用權才能真正流轉。未來應該允許宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租，還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。

農村集體建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產權主體及權益分配機制，建立統一的產權交易市場，防止公權力侵占。目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證、明確農民的權益，在此基礎上建設產權交易市場，喚醒農村的沉睡資本。

構建宅基地“三權分置”制度的配套體系

第一，建立宅基地產權明晰制度，二證齊全。我國農村宅基地由于歷史與地域的差異，會有不少歷史遺留問題，但應該本著城市不動產登記的原則，在產權界定清晰的基礎上，納入不動產統一登記，讓農民拿到宅基地土地使用權證及房產證，保障農民的宅基地權益。

第二，建立宅基地自愿有償退出機制，統籌利用騰退宅基地。隨著城鎮化的推進，每年有大量農村居民變成城市居民，還有大量農民在城鎮買房。應該探索農民宅基地退出機制，不能讓村集體成為壟斷的唯一退出交易人。因為壟斷會產生低價，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農民獲得首付資金在城鎮購房。近年來全國不少地區在探索農民宅基地有償自愿退出，效果不錯。

第三，賦予宅基地抵押擔保權。城鎮居民可以用首付加上抵押貸款住上房屋，農村宅基地改革也應該讓農民獲得同等的權利。應該建立農村宅基地的抵押擔保制度，讓農民以宅基地的不動產權證作為抵押獲得抵押貸款，將農民的沉睡資產喚醒。當然同時也要建立抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制，保證宅基地抵押制度的可持續性，防范并化解風險。

第四，建立宅基地取得置換制度。由于農村地域發展的差別，農民有遷移居住的愿望，可以探索宅基地取得的置換制度，實現農民在本縣域范圍內的自由遷移流動。

第五，建立宅基地民主管理制度。健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調處機制，促進農村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監督。探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。加強農村土地利用、鄉村建設規劃與管理工作，通過強化和優化規劃來管控農村宅基地利用。

要避免宅基地“三權分置”改革陷入風險

宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔心農民把宅基地賣掉，會失去安身立命之本，或者大量城市資本到農村搶購囤積宅基地甚至亂占耕地。其實，只要把相關的規章制度建設好，這些問題都是可以迎刃而解的。國家其實已經提出了宅基地改革的負面清單，那就是嚴守三條底線，即：土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。其實還可以制定更多的底線，比如退出宅基地的進城農民必須有社保、禁止囤積宅基地等。

第一，進城農民要完善社保。國家允許宅基地流轉與農民實際流轉是兩個概念。主張禁止宅基地流轉的學者認為，宅基地使用權作為農民最基本的生活保障，具有很強的社會保障性，是農民的安身立命之本，如果農民失去宅基地，就喪失了最基本的生存權，變成無家可歸的游民，影響社會穩定。實際上，“三權分置”就是在保障農民的資格權，流轉出去的只是宅基地使用權。允許宅基地使用權流轉，一方面可以讓農民每年獲得流轉收益，另外也讓那些不需要宅基地的農民獲得宅基地轉讓的財產收益。至于流轉風險，完全可以通過強制性的社保化解掉，因此這方面的擔心是不必要的。

第二，防止亂占耕地為宅基地。另一方面的擔心是，害怕農民、村干部濫占耕地，將其變成非農建設用地。其實，這個問題跟宅基地流轉關系不大。國家應該通過劃定基本農田、并且建檔立卡的方式來防止耕地流失。這么多年來國家一直在堅守18億畝耕地紅線，最后耕地普查的結果卻是20多億畝。為什么農田多了起來？就是因為種地有補貼，農民把原來并不利用的閑置地也開墾了出來。如果以后宅基地流轉后土地價值升溫了，農民也可能會把原來廢棄的土地利用起來，提高土地的利用效率。

第三，防止宅基地囤積，應該允許城鎮居民進村流轉宅基地，但應規定一省限流轉一處農民宅基地。過去我國城市房地產不溫不火，后來被部分炒房團給炒起來了，以致于后來失控，造成大城市房價高企，后來通過限購限貸措施有效抑制了房價。其實農村的宅基地流轉也可以采取類似政策，防止那些囤積者。當然也可以對流轉增值部分征收交易增值稅，防止那些過分炒作者獲得暴利。

宅基地改革有太多情懷在里面，目前其實最需要的是往前推進。只有走出第一步，才能看出其是否有價值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多爭議，但持續下來，其結果有目共睹。宅基地改革有不少硬骨頭要啃，比如：如何打破二元土地制度壁壘、建立城鄉統一的建設用地市場，讓農村集體建設用地也“聚寶生金”；如何合理利用農民的閑置農宅，讓沉睡的資產實現應有的價值；等等。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

【參考文獻】

①《我國將探索農村宅基地“三權分置”》，中國政府網，2018年1月16日。

②《劉世錦：農民自由賣地能救房市》，搜狐網，2016年8月19日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊