【摘要】西部少數民族地區是我國貧困人口較為集中的區域，也是國家扶貧工作的重點區域。當前在精準扶貧過程中，西部少數民族地區在法律制度供給、管理體制、識別機制、監督機制等方面還存在現實困境，影響了扶貧的效果。需要加大法律制度建設，完善扶貧工作方式，建立動態識別跟蹤機制以及健全扶貧政策實施監督機制，進而提升精準扶貧的效果。

【關鍵詞】西部  少數民族  精準扶貧    【中圖分類號】C31    【文獻標識碼】A

我國西部少數民族地區是貧困人口較為集中的區域，也是全國扶貧開發重點推進的區域。新中國成立以來，在中央政府及地方各級政府的共同努力下，大力推進扶貧開發，這些地區的少數民族群眾生活水平有了很大的提高。黨的十八大以來，在黨中央、國務院的領導下，大力推進精準扶貧戰略，基本上解決了當地的溫飽問題，但西部地區依然有近1100萬少數民族群眾處于國家貧困線以下，主要集中在新疆、云南、貴州等省區。按照國務院扶貧開發領導小組辦公室2016年的統計數據，西部地區少數民族貧困人口的比例占到了全國貧困人口比例的28.6%。整體看，在當前精準扶貧戰略的實施過程中，西部少數民族地區扶貧工作還存在一些現實困境，需要大力推進其精準扶貧工作策略的轉型。

西部少數民族地區精準扶貧面臨的現實困境

首先，精準扶貧的法律制度體系尚未形成。從理論上看，法律是政策實施的保障，扶貧領域的法律規范是扶貧工作開展的基礎。從上世紀80年代對西部少數民族地區實施開發扶貧戰略以來，中央政府大部分的扶貧工作計劃、措施等基本上是以相關的通知、決定等規范性文件來實施的；在省市區層面上，除了貴州、新疆、重慶等部分地區出臺了專門針對少數民族地區精準扶貧的地方性法規，其余的西部省區沒有制定相關的地方性法規及政府規章，在精準扶貧工作中依然采取的是政府決議的方式。法律制度體系的缺失與當前的法治政府建設目標不相適應，西部少數民族地區的扶貧工作與一般的貧困地區扶貧工作不同，具有自身的特殊性，有必要將這些地區的扶貧工作上升到法律層面，從而保證該地區精準扶貧工作的制度化、長效化。

其次，精準扶貧的管理體制較為滯后。長期以來，因為西部地區地位置和自然條件的限制，使西部少數民族地區民眾生活方式較為閉塞，同時社會化服務體系也比較落后。面對這些先天的困難，精準扶貧機制必須要跟得上，且能夠準確實施。但現實中，西部地區少數民族的扶貧管理體制較為滯后，具體而言：第一，在精準扶貧權責分配上，權責界限不明。目前針對西部地區少數民族精準扶貧實施的“1+9+37”的扶貧管理體制，權力分散，責任不明，不僅整體上影響了精準扶貧的效果，而且在責任意識上容易出現推諉扯皮。第二，在精準扶貧主體上，單一的政府主導模式存在較大局限性，扶貧整體效果難以提高。而且，在精準扶貧方式上，單純依靠政府公共財政的“輸血”，不足以提升少數民族地區群眾的內生發展力。第三，在精準扶貧的退出及評估機制上存在一定的缺陷。就評估機制而言，目前尚沒有針對西部少數民族地區的動態化評估方式，政府作為扶貧主體，又同時主導扶貧效果評估，在評估透明度方面有待提高；就退出機制而言，大部分貧困地區不會自動申請退出，在脫貧之后還繼續占據扶貧資源，影響了扶貧工作的整體效果。

再次，精準扶貧的識別機制不夠健全。精準扶貧實施的前提是要精準識別扶貧對象，扶貧對象的識別準確率直接影響了扶貧的效果。隨著時代發展，致貧的原因也日漸多元，如果還是按照舊有的配額制的方式來識別貧困對象，顯然已經無法滿足精準扶貧的需求。目前，西部地區采用了動態扶貧識別機制，綜合考慮家庭及人口致貧因素，取得了較好的效果，但在識別過程中還是主要通過基層群眾評議及基層群眾自治組織評議，無法消除人為因素影響，由此降低了識別機制的整體效果。

最后，精準扶貧政策落實缺乏有效監督。針對西部少數民族地區的扶貧工作，僅有制度供給是不夠的，還必須要保障制度的落實。但在實際工作中，西部地區缺乏完善的扶貧監督機制，個別地方政府沒有及時將中央政府的政策落到實處。特別是有的少數民族地區的基層政府，在開展精準扶貧過程中，對中央政府及其上一級政府頒布的政策實施“減量化”，甚至挪用中央專項扶貧資金或物資。還有個別地區的基層政府官員利用中央扶貧專項資金大搞各類扶貧政績工程，不考慮實際扶貧效果。總之，這些現象的存在，因為政策落實缺乏監督機制，嚴重影響了少數民族地區群眾的脫貧效果。

西部少數民族地區精準扶貧完善策略

完善少數民族地區精準扶貧的法律及制度體系。我國目前不僅沒有針對少數民族地區扶貧的專門法律，甚至也沒有扶貧方面的專門法律。由此導致了政府在扶貧工作中，缺乏有效的法律支撐，也使得有些扶貧措施沒有法律依據，而地方政府不敢也不愿意去創新。因此，法律作為政策的先導，必須要盡快出臺。針對少數民族地區扶貧工作的特殊性，國家層面應該出臺《少數民族扶貧開發法》或是《西部地區扶貧開發法》等法律，保證西部少數民族地區的扶貧工作能夠做到有法可依。

經濟發展需要創新，精準扶貧也需要創新。要確保精準扶貧方式能夠與當地群眾實際需求、當地的自然稟賦相適應。具體而言：第一，在扶貧管理體系上，厘清政府各個部門的具體職責，提升扶貧過程的效率。第二，推進多元主體共同參與的扶貧體系建設。積極合理地引入市場、社會力量參與到精準扶貧工作中來，必要的時候還可以引入國際力量。當然，在構建多元主體參與機制中，各級政府還要為市場、社會等主體參與少數民族地區扶貧，創造一個良好的參與環境，提升這些非政府主體的扶貧積極性。第三，改進人力資源培訓、種養扶持、基礎設施建設等項目的實施方式。針對西部少數民族地區實際情況，因地制宜發展產業。第四，推進金融扶貧方式的創新。中央政府要為西部少數民族地區提供特殊的金融及創新政策，積極盤活少數民族地區的生產要素，完善金融風險管控機制，使金融助力脫貧攻堅。

完善西部少數民族地區的精準扶貧識別機制。顯然，傳統的配額制扶貧機制已經不能適應新時代的發展要求。在精準扶貧模式下，需要創新識別機制。具體而言：其一，對原有的貧困戶進行重新評估與識別。對符合當下扶貧條件的，繼續納入到扶貧對象中；如果已經脫貧的，按照退出機制處理；對貧困戶的致貧原因進行動態跟蹤，合理調整扶貧措施實施方式及過程。其二，對新貧困戶進行核實，強化對其動態跟蹤，做好有針對性的幫扶。其三，對于脫貧戶應進行“回頭看”，確保其不二次返貧，必要的時候要給予適當的政策照顧。同時，也應及時總結其脫貧的經驗，并合理推廣。

建立西部少數民族地區精準扶貧政策落實監督機制。西部少數民族地區的扶貧工作是一項長期工作，必須要強化對中央政策的落實，強化相關監督機制建設，確保扶貧精準化推進。為此，首先，嘗試引入第三方評估機制。當前國務院已經委托中國科學院作為第三方機構對全國精準扶貧實施效果進行評估，西部少數民族地區也可引入這一評估機制，并及時向社會公開評估結果，接受社會大眾監督。其次，要完善扶貧問責機制。對于在扶貧中出現的問題，特別是大搞形象工程、政績工程建設的地方黨政負責人，要及時問責，嚴格責任追究機制，確保有限的扶貧資源落到實處。最后，在扶貧考核過程中要因地制宜，不宜實施“一刀切”。畢竟西部少數民族地區的經濟社會發展現狀、貧困程度、貧困規模均存在著較大的差異，在考核扶貧成效的過程中，需要針對不同地區的歷史條件、貧困現狀、扶貧現狀來進行綜合考量，制定有針對性的考核標準。

（作者為黔東南州社會科學院副研究員）

【參考文獻】

①劉濤：《西部少數民族地區精準扶貧的困境與出路》，《攀枝花學院學報》，2016 年第6期。

責編/谷漩    美編/楊玲玲

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