“產城融合”，描述的是產與城的互動關系。“產”與“城”是主體內容，“融合”一詞則描述的是過程、是方法、是狀態、是目標 。因此，在筆者看來，產城融合，指的是以產促城、以城興產、產城共進、持續發展。

在新時代，政策與實踐層面都高度重視產城融合發展。如《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，進一步完善城鎮化健康發展體制機制，推動產業和城鎮融合發展；國家發展改革委等有關部門提出培育產城融合示范區等等。

然而，目前我們對于產城融合意義的理解，仍然淺顯；對于產城互動機理的認識，仍然不夠；對于產城融合的過程的掌握，仍然單一；對于產城融合空間的歸納，仍然片面；對于產城融合障礙的克服，仍然乏力。如何進一步推動產城融合，我們需要不斷地總結經驗，提升規律性的認識。

產城融合的目標

對于產城融合的目標，目前有兩種理解。一種是將其目標界定為培育經濟增長極；另一種理解認為其目標是通過產城融合來建設城市綜合功能區。這兩種理解，或者指明了產城融合諸多目標中的一種目標（經濟增長極）；或者指明了產城融合演進的一種現實狀態（綜合功能區）。但這兩種理解均沒有提出產城融合遠期的根本目標。

產城融合的真正價值在于它的基礎地位與導向性。產業活動創造價值，它是人類生存的基礎；城市是人類生活的依托，為產業活動創造條件。產城關系的核心是人，以人為核心的產城融合發展，提供了人類生產、生活的適宜場所。在這個意義上講，產城融合是經濟增長極，但超越了經濟增長極的范疇；是綜合功能區，但它有精神、文化、氣質，是宜居宜業、充滿活力的社區。

筆者認為，產城融合是一種過程與手段，產城融合的城市是一種創新型的生態城市，是具有高度競爭力與活力的城市，是可持續演進發展的未來城市。這些未來城市在形態上將具備綠色低碳、智慧、緊湊集約、交通便捷、個性鮮明等方面的突出特征。

我們對產城融合的理解還不夠，尤其是對它的目標的理解，還比較淺顯。沒有一個對目標尤其是根本目標的理解，將會導致我們很快走上老路，以機械的方式來推動所謂的產城融合。因此，我們要全面、正確地理解產城融合發展的根本目的，推動產業和城鎮融合發展，建立宜居宜業、生態優美、智能便捷的美好城市。

當前推進產城融合的三大方向

根據中國產城發展的情況，產城融合有三大方向，每種方向的重點、路徑都不盡相同。

第一個方向，是針對以產業活動為主的空間，如何強化它的城市功能，最終發展成為產城融合的新城新區。國家發展改革委文件中指出了幾類，如國家級新區、城鄉統籌發展試驗區、承接產業轉移示范區、臨空經濟示范區等等。雖然以上空間類型主要是由國家發展改革委批復的，但實際上，這類空間最典型的代表是國家級經濟開發區、國家級高新技術產業開發區。

第二個方向，是城鎮功能建設較為完善的空間，如何強化產業支撐，建設成有產有城、產城融合的新型城鎮化地區。這種類型數目眾多，國內的直轄市政府規劃的新城往往超過10個，省會城市規劃的這類新城一般也在三個以上。其他以新區、新市區、新組團、新市鎮等名義開發的新城多歸于此類。

第三個方向，是產城功能有融合，但融合程度不高的區域，如何進行產業提升、城鎮功能提升，并通過產城互促的方式，達到新的發展水平。江浙、廣東一些塊狀經濟區域、專業鎮，往往面臨著這些問題。1978年后至1990年前，在廣東一些城市的主要發展空間是村莊，主導模式是產業空間與城鎮空間在村莊層面簡單拼貼，空間發展呈現出分散和低端的特征。

以上三個方向，重點與路徑，都不相同。第一個方向重點是推動單一的生產型園區向綜合型城市經濟體轉型；第二個方向是如何借助城市功能，吸引相關產業的集中、集聚，增加城市的產業活動；第三個方向是培育新市民、引入新產業、更新老城鎮、塑造新環境。

全面看到這三個方向，就能抓住產城融合的全局，合理調整城鎮發展布局。針對三個不同方向，精準用力，就能從不同方向推進產城融合發展，實現城鎮持續穩定的發展。

放大城市化經濟效應

產城融合的方向不同，內容重點不同，但內在機理有一點是共同的。對于產強城弱、有城無產、城產層級不高的三種情況來講，根本點都是要通過發揮城市化經濟的效應來促進產城融合。

借用美國經濟學家奧弗萊厄蒂（Brendan O'Flaherty）在其所著的《城市經濟學》中所講的概念，集聚經濟有兩種形式。一種是所謂城市化集聚經濟，就是指一群人聚集在一起，他們從事著互相需要、互相促進的不同種類型的產業。另一種就是區位化聚集經濟，它指的是同一產業的許多企業集聚在一個地方。可見，區位化集聚經濟效應與城市化經濟效應不同，前者互相需要，但他們是同種類型的產業，后者則包括不同類型的產業。而典型的城市化經濟，包括一些城市發展起生產功能、商貿交易功能、休閑功能、旅游功能等等。

放大城市化經濟效應，有利于產城融合發展，具體表現為以下七點：

有利于應對復雜變化的市場，克服單一產業功能的脆弱性；

有利于城市投資環境，克服“區內注冊、區外經營”的現象；

有利于形成新的增長點，發展多業態經濟；

有利于充分利用當地各類資源，開發多種功能；

有利于緩解大規模的區際通勤帶來的交通擁堵問題；

有利于提高土地產出效益，解決土地“隱性閑置”問題；

有利于為不同類型、不同層面的人群提供產業與生活支撐。

哈佛大學教授邁克爾•波特系統提出了產業集群理論，認為產業集群發展的內在機理是區位集聚的經濟效應或者“泛集聚效應”。對于產城融合的現象，光集聚效應的解釋還不夠，還需要從城市化經濟效應的角度去解釋。除了經濟學，更需要從社會學、生態環境、歷史文化學等多方面、多角度去解釋產城融合。

在適宜的空間推進產城融合

產城融合發展有著不同的空間尺度。理解這些空間，對于找到產城融合的現實路徑，有著具體明確的意義。

超級城市尺度的產城融合

隨著城市群的發展，一些都市圈內的城市出現了同城化的現象，典型的如廣州市與佛山市。廣佛同城最大的影響是如何制造業的定位。在一個大城市范圍內看，佛山的產業功能強，城市功能有些方面有欠缺。但在廣佛同城的背景下，佛山，特別是佛山鄰近廣州的部分城市功能（譬如交通、科技、教育等功能）可以通過廣州市得以實現，佛山的產業功能（制造業數量與質量）使得佛山更具競爭力。

新區空間尺度的產城融合

各類國家級新區、國家級經濟開發區、國家級高新技產業開發區等等，其空間范圍差別較大，一般從50平方公里以上，到2000多平方公里不等（如天津濱海新區為2270平方公里），個別的更大。對于面積過大，例如超過1小時車程的新區，往往需要考慮采取組團設計的方式，來推進產城融合。而對于整個新區，則需要考慮重大的交通設施聯結和高質量高層次的教育衛生設施配備。

新城組團空間尺度的產城融合

經驗數據表明，國際著名的新城組團一般規模在20-40平方公里。通勤時間，通常認為非機動車交通在30分鐘內，機動車交通在20-40分鐘范圍內較宜。考慮到人口密度，按照8000-10000人/平方公里，這類新城組團的人口在16萬-40萬之間為宜。圍繞這類組團空間，需要解決的主要問題是要提供高品質的生產條件、居住設施與社區服務功能。

特色小鎮空間尺度的產城融合

浙江對于特色小鎮的規模標準一般是規劃面積不超過3平方公里。這類小鎮，應朝著高端的產城融合功能區方向去邁進，同時要注意發揮本地的地形地貌優勢，倡導創新經濟、綠色發展，推進產業功能、休閑功能、旅游功能、高端居住功能于一體，緊湊發展、集約發展。

總體而言，產城融合的空間組合多種多樣。一些國內外優秀案例城市，主體的空間形式是16-40萬人口的功能組團，當然這類功能組團也可能再通過有效的方式聯結在一起。例如新加坡570萬人口，大的城市或城市組團不超過150萬人，小城鎮的人口12-25萬，按照新加坡規劃師劉太格的說法是組成“星座城市”。中國的人口基數有特殊性，城鎮化模式也有自身特色，因此，大小兩端的空間層面也應予以關注：既要充分考慮超級城市層面上的產業布局、交通樞紐利用等問題，也要充分考慮小尺度空間緊湊集約的產城融合模式。

產城融合面臨的問題

推進產城融合，各地高度重視。對于推進產城融合，各地也出現了一些共性問題，主要有以下方面：

追求靜態的融合，而不是動態的融合

產業需要發展，城市需要發展，但發展有不平衡的現象。可能產業先發展，城市功能后面再完善；也可能是城市功能先健全，后面產業陸續跟進。另外，產業要演進，城市也要更新，原先的產城處于弱融合狀態，但隨著時間推移，這種融合要打破，出現產城分離的新現象。這種產城融合是進步之必須，是達成新的更高階段的產城融合的途徑。所以，不能僅僅在靜態條件下固守所謂融合，也要在動態演化中追求融合。

追求單一空間的融合，而不是多尺度空間的兼容性融合

“產、城、人、文、景”等高度融合成為很多地方的追求。這種融合，如果自求一體，在小范圍內看有利、具備經濟性；但在大范圍內看，并不有利，具有非經濟性。當前，出現許多就園區說融合、就小鎮說融合、就城市說融合的現象。普遍追求產業發展、城市功能完善、旅游景觀超群、基礎設施健全等，既造成了投資建設上的浪費，也不利于區域互補發展、協同提升，產城發展出現了新的“壁壘現象”。

追求行政區內的融合，而不是經濟區內的融合

現實中的城市，依然是依照行政單元在劃分，城市的行政邊界是清晰的，行政主導性是基本特征。城市的另一層邊界即經濟邊界，跟行政邊界可能一致，也可能不一致，而它在未來將起著越來越重要的作用。行政區內的融合，固然重要，但過度追求這種融合，將出現產城融合的“強擰”現象。當前尤其是要注意城市群、都市圈、經濟帶、區際協同的產城融合發育不夠或受到抑制的問題。

追求被確定的融合，而不是主動生長的融合

推動產城融合，要靠規劃。但機械地理解“一張藍圖干到底”，就會造成“規劃定終身”的現象。因此，需要改變現有規劃的問題，如需要強調“行動規劃”，強調要在規劃中補足“機制生成”的內容。融合是一種生長機制，是一種共性關系的培育與壯大。因此，市場化機制、多元力量參與等等的重要性需要得到重視。

追求經濟的融合，而不是社會文化的全面融合

產城融合的指標體系中，較多地體現為物的融合、經濟的融合，表現出對各類基礎設施等等的充分關注。但在產城融合的底層邏輯中，重要的是區域品牌與文化，是區域內各類人口共同創造區域創新空間，但這些并沒有從指標體系中得到應有的重視。

以創新理念促進產城融合發展

建立新機制。建立政府有限主導、社會多元參與、市場充分運作的有利于產城融合的新機制。政府的作用主要是理念倡導、規劃紅線控制。要特別注意發揮社會與市場的力量，創造一種有利于要素集聚的優良環境。

塑造新空間。產城融合的基礎空間多種多樣，在不同的空間里尺度上都有產城融合的要求。優先考慮以城市業已形成的組團為基礎空間，注重城市的功能聯結與開放，同時必要時采取一些手段（如綠帶建設）阻斷城市過度蔓延。優化調整有關規劃，統籌考慮產業集聚區、人口集中區、綜合服務區、生態保護區等，力求生產空間、生活空間、生態空間有鮮明的分區，同時功能上相互促進。

發展新產業。產城融合的強大支撐是新產業、新經濟。新一代信息技術、生物、高端裝備制造、高端服務、現代物流等新產業、新經濟已展露出巨大的發展空間，是發展的重點方向。同時，也要結合各地實際，加強和重點關注產業優勢的細分領域。

滿足新需求。新需求是指在基本公共服務水平之上形成新的需求形態。基本公共服務主要包括教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施。新需求則是在住居、商業、娛樂、休閑等方面能夠體現出一定的獨特性、新穎性、針對性、高端性。要不斷推進產城融合發展，滿足公眾的新需求。

培育新生態。推動資源的集約節約高效利用，建設循環經濟的區域，形成綠色低碳的生產生活方式。科技手段為建設新生態創造了巨大的機遇條件，要充分運用互聯網等信息手段，營造富有活力、資源共享、高度分享的社區生活體驗。要高度重視區域品牌的培育與塑造，實現產城融合區域內在的神與外在的形的有機統一。

【本文作者為國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心研究員】

責編：賀勝蘭 / 董惠敏