【摘要】達川區深化財政改革，創新實施的“財政因素分配法”，將公權力關進制度的籠子，有效緩解了公共財政分配不公現象，堵塞了資金管理漏洞，激發了鄉鎮、村級活力，促進了全區城鄉健康發展。“財政因素分配法”產生在縣（區）域深化改革之中，并根據經濟社會發展不斷完善補充，形成了可復制、可推廣的經驗。

【關鍵詞】“財政因素分配法” 基層財力 監管機制 【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移高舉改革開放的偉大旗幟，把全面深化改革納入“四個全面”戰略布局。四川省達州市達川區緊隨中央全面深化改革號角，大膽進行財力分配保障制度改革，創新實施“財政因素分配法”，逐漸構建起以“九大因素、三項管理舉措”為核心的基層財力保障新機制，鄉鎮發展活力全面激發，區域經濟社會發展全面提檔增速。

實施背景：現行財政體制弊端凸顯，區域經濟社會發展受制受阻

隨著經濟社會的快速發展，原有的財政體制已經不能適應新時代發展的需要，地方財權和事權不匹配、財政分配不規范等一系列新問題顯現。黨的十八屆三中全會對財政改革明確提出，要建立現代財政制度，重點是“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務，為各地深化財政體制改革提出了要求、指明了方向。從邏輯上看，預算管理制度改革是基礎、要先行，必須全面規范、公開透明。

2013年9月，達川區由原達縣撤縣設立，全區轄54個鄉鎮（街道），總人口122萬人，其中農村人口占80%，尚未摘掉省級貧困縣帽子，人口多、底子薄、欠發達。在創新實施“財政因素分配法”之前，達川區的鄉鎮財力保障基本靠黨政領導向上“跑、爭、要”，一些深層次的問題和矛盾逐漸暴露出來。一是鄉鎮干部忙于“找錢”。2014年以前，達川區實施“零基＋增長”預算模式，鄉鎮普遍面臨財力保障不足，導致一些鄉鎮領導長期把主要精力放在到縣里搞協調、跑項目、找資金上。二是財政剛性預算約束成為“一紙空談”。每年鄉鎮及各類派駐機構以各種名目、理由上報經費請示，財政追加現象頻繁。三是鄉鎮發展較為滯后。全區54個鄉鎮（街道）發展不平衡，一些偏遠鄉鎮自身發展能力較弱。四是滋生“蒼蠅”腐敗行為。制度的不規范帶來管理的漏洞，少數干部乘機“吃拿卡要”。

“財政因素分配法”是在全面貫徹落實“四個全面”戰略布局的時代背景下，為規范相關部門的財政分配的自由裁量權，扎緊“不能腐”的制度籠子，破解鄉鎮（街道）發展“受制于錢”問題而進行的積極探索。

主要內容：創新“財政因素分配法”，樹立財力向基層傾斜的常態導向

分因素按權重分配，建立鄉鎮基本財力保障機制。按照保障性因素、工作類因素、激勵性因素三大塊共九大因素對各鄉鎮財政資金進行科學分配。一是戶籍人口因素。根據鄉鎮（街道）戶籍人口、行政運行成本、發展任務等情況對鄉鎮進行財力補助。二是財力狀況因素。對上年度總財力排名后10位的鄉鎮、人均財力排名后10位的鄉鎮區財政分別給予10萬元補助資金。三是農村基層組織活動和公共服務運行因素。根據村內農業人口、幅員面積、基礎設施、社會管理等因素測算農村基層組織活動和公共服務運行經費。四是距離城區遠近因素。根據距城區公里數對偏遠鄉鎮公用經費逐增系數計算；偏遠鄉鎮按離城區公里數分檔定額補助；按離城距離確定非稅、基金收入補助比例。五是農民市民化因素。大力實施支持農業轉移人口市民化政策，根據居住人口、城鎮規模、環境治理等因素，對鄉鎮進行分類補助。六是重點項目建設因素。對涉及省、市、區重點工程項目、重點產業發展項目的鄉鎮（街道）給予10萬元至30萬元的辦公經費。七是脫貧攻堅因素。對全區當年有脫貧任務的鄉鎮補助5萬元工作經費，對實現脫貧的建檔立卡貧困村補助10萬元，對實現脫貧的貧困戶按照人均200元標準給予鄉鎮補助，用于成效鞏固。八是黨建群團等工作因素。對鄉鎮（街道）黨建、人大、政協聯絡等專項經費按每個鄉鎮（街道）20萬元預算包干使用。九是綜合目標考核因素。根據年終目標考核結果，對相關鄉鎮（街道）的公共業務經費進行調整。

建立健全監管機制，保障財政資金規范高效使用。在科學合理分配財政資金的基礎上，研究制定3項配套管理舉措，保證所有資金都用在改善民生、推動發展、維護穩定的“刀刃上”。一是確立一個堅強的領導核心。成立了達川區委財經管理領導小組，統一推進鄉鎮財政分配改革工作。建立保障資金監管機制，編制預算草案經區委財經領導小組審定，區人大及其常委會審查批準后實施，各鄉鎮（街道）對保障資金安排、使用、管理進行公開公示。二是搭建一個順暢的撥付通道。通過全面優化撥付方式，制定專項經費支付辦法，村（社區）干部基本報酬由區財政部門直接打卡支付，公用經費由區財政部門按月撥付，項目資金按工程進度撥付，減少中間環節，杜絕積壓和克扣現象。三是筑起一道嚴明的紀律鐵墻。出臺了資金運行管理“三條禁令”，嚴謹鄉鎮（街道）公款宴請，嚴禁部門收受禮品，嚴禁有關人員以權謀私。同時，區監察、財政、審計等部門定期聯合對鄉鎮（街道）資金使用情況進行檢查，確保資金使用有效。

經驗啟示：勇于改陳規、革舊制，才能真正把改革精神落到實處

達川區深化財政改革，強化依法管財，創新實施的“財政因素分配法”，社會成效明顯，中央電視臺《新聞聯播》《人民日報》《農民日報》等多家媒體對達川區“財政因素分配法”進行了詳細的報道和充分的肯定。“財政因素分配法”產生在縣（區）域深化改革之中，并根據經濟社會發展不斷完善補充，形成了可復制、可推廣的經驗，也給我們諸多啟示。

基層財政改革，“事權”優先是關鍵。“財政因素分配法”能夠取得成效，在于堅持以“事權”為創新突破口，探索公共財政保障新機制，真正把“人、財、物”向基層傾斜、向一線保障，讓鄉鎮（街道）真正成為領導干部干事創業的舞臺，使鄉鎮（街道）成為推動區域跨越發展的堅實基礎。達川區的財政變革，其指向回歸到“基層為要”。按照鄉鎮（街道）戶籍人口、財力狀況、上年實得財力等因素，對鄉鎮（街道）按權重比例分配財政資金，確保各鄉鎮（街道）財力保障情況公開透明。同時，該辦法堅持因素動態調整，根據區域經濟社會發展的需要，適時確定新的因素，補短功能更為明顯。

基層財政改革，制度規范是基礎。“財政因素分配法”旨在收權力、激活力，是立規矩、正方圓的改革之舉，從最根本的制度層面解決“跑部錢進”“權力尋租”“蒼蠅腐敗”等問題。達川區的經驗啟示我們：財政制度必須要有科學合理的財政支出結構；要根據公共產品的不同類別加以區分，加大社會公共性支出比例，滿足農村基層社會需求；要敢于重新確定支出順序，逐步降低經濟建設支出的比例，不斷提升社會保障、科教、三農、衛計等民生公共產品支出比重；要合理規范財政支出范圍，財政支出應嚴格限制在基層發展需求的范圍內，建立適合自身發展需要的財政系列制度，并一以貫之。

基層財政改革，干部擔當是保障。“財政因素分配法”的實施，最大限度增大公權力，減少了區級領導人為因素的影響。這種“削自己權、革自己命”的決心和毅力，以及對黨和人民事業高度負責的擔當精神，是改革創新的力量源泉，更是成就事業的務實之舉。實踐表明，推動縣（區）域改革，最管用、最有效的辦法就是縣（區）級黨委、政府首先要樹立以上率下、自我革新的改革精神，勇于直面問題，敢于“向自己開刀”，削自己的權、革自己的命，強力整治體制機制弊端，弘揚風清氣正的社會風氣，樹立良好導向，以自身的實際行動帶動縣（區）域的全面改革。

（作者為中共達州市委常委、達川區委書記）

【參考文獻】

①《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

責編/溫祖俊 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。