四、美國政府的貿易霸凌主義行為
美國作為二戰結束后國際經濟秩序和多邊貿易體制的主要建立者和參與者，本應帶頭遵守多邊貿易規則，在世界貿易組織框架下通過爭端解決機制妥善處理與其他成員國之間的貿易摩擦，這也是美國政府曾經向國際社會作出的明確承諾。但是，美國新政府上任以來，片面強調“美國優先”，奉行單邊主義和經濟霸權主義，背棄國際承諾，四面出擊挑起國際貿易摩擦，不僅損害了中國和其他國家利益，更損害了美國自身國際形象，動搖了全球多邊貿易體制根基，最終必將損害美國長遠利益。
（一）根據美國國內法單方面挑起貿易摩擦
美國現任政府以產業損害和保護知識產權為由，繞開世界貿易組織爭端解決機制，單純根據美國國內法挑起國際貿易摩擦，以“232條款”、“201條款”和“301條款”名義發起一系列調查。在調查中選擇性使用證據材料，得出武斷結論，而且未經世界貿易組織授權，非法使用懲罰性高關稅對待世界貿易組織成員，嚴重違反世界貿易組織最基本、最核心的最惠國待遇、關稅約束等規則和紀律。這種單邊主義行為，不僅損害了中國和其他成員利益，更損害了世界貿易組織及其爭端解決機制的權威性，使多邊貿易體制和國際貿易秩序面臨空前險境。
對多國產品開展“232調查”。美國政府濫用“國家安全”概念推行貿易保護措施。2017年4月，美國政府依據本國《1962年貿易擴展法》第232條款，以所謂“國家安全”為由對包括中國在內的全球主要經濟體的鋼鐵和鋁產品發起“232調查”【53】，并依據單方面調查結果，于2018年3月宣布對進口鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關稅，招致各方普遍反對和報復。2018年4月5日，中國率先將美國鋼鋁232措施訴諸世界貿易組織。美國宣布自6月1日恢復對歐盟鋼鋁產品加征關稅后，歐盟也予以反擊并向世界貿易組織申訴，指責美國的措施違反世界貿易組織規則。歐盟貿易專員馬姆斯特羅姆稱，美國正在進行“危險游戲”，歐盟如不作回應將等同于接受這些非法關稅。截至2018年8月，已有9個世界貿易組織成員向世界貿易組織起訴美國鋼鋁232措施。2018年7月，美國政府又以所謂“國家安全”為由，對進口汽車及零配件發起新的“232調查”。
眾所周知，鋼、鐵等屬于一般性生產資料，汽車屬大眾消費品，與“國家安全”建立聯系非常牽強。美國彼得森國際經濟研究所高級研究員查德·鮑恩認為，美國汽車產能利用率超過了80%，美國約98%的乘用車進口來自歐盟、日本、加拿大、韓國和墨西哥，以汽車危及美國國家安全為由開展調查是站不住腳的【54】。美國政府隨意擴大國家安全概念范圍，毫無理論和歷史依據，其實質是利用相關法條賦予總統行政權力，繞過常規法律限制實施貿易保護（專欄6）。
對多國產品開展“201調查”。2017年5月，美國依據本國《1974年貿易法》，對進口洗衣機和光伏產品發起“201調查”【55】，并在2018年1月決定對前者征收為期3年、稅率最高達50%的關稅，對后者征收為期4年、稅率最高達30%的關稅。這是2001年以來美國首次發起“201調查”。作為美國進口洗衣機的主要來源，韓國已于5月向世界貿易組織提起磋商請求，并宣布將中止對美國部分產品的關稅減讓措施，以回應美國對韓國產品征稅的做法。2018年8月14日，中國將美國光伏產品201措施訴諸世界貿易組織爭端解決機制。
對中國開展“301調查”。2017年8月，美國依據本國《1974年貿易法》，對中國發起“301調查”【56】，并在2018年7月和8月分兩批對從中國進口的500億美元商品加征25%關稅，此后還不斷升級關稅措施，2018年9月24日起，又對2000億中國輸美產品征收10%的關稅。“301調查”是基于美國國內法相關條款開展的貿易調查，衡量并要求其他國家接受美國的知識產權標準和市場準入要求，否則就采取報復性的貿易制裁手段，早在上世紀90年代就被稱為“激進的單邊主義”。從歷史數據看，“301調查”使用頻率較低且多通過磋商協議解決。根據彼得森國際經濟研究所2018年3月發布的研究報告【57】，1974年至今，美國共進行122起“301調查”，但自2001年起，只有一起“301調查”被正式啟動。美國政府曾于1994年做出一項“行政行動聲明”，表示要按照符合世界貿易組織規則的方式來執行“301條款”，即美國只有在獲得世界貿易組織爭端解決機制授權后才能實施“301條款”所規定的制裁措施。1998年，當時的歐共體向世界貿易組織提出關于“301條款”的爭端解決案。世界貿易組織爭端解決機構認為，單從其法律規定上看，可以初步認定“301條款”不符合世界貿易組織規定。在本次中美經貿摩擦中，美國政府動用“301條款”對中國開展調查，在未經世界貿易組織授權的情況下對中國產品大規模加征關稅，明顯違反美國政府的上述承諾，其行為是完全非法的。
（二）片面指責他國實施產業政策
產業政策是一種彌補市場失靈、改善社會福利的有效工具，只要符合世界貿易組織確定的規則，不應受到無端指責。
美國是世界上較早運用產業政策的國家之一。盡管美國很少承認實行產業政策，但事實上美國政府實施了比官方說法多得多的產業政策【58】。這些產業政策的范疇從推進技術創新到政府采購、對特定部門和企業的補貼，以及關稅保護、貿易協定等，為增強美國產業競爭力發揮了重要作用。
美國為強化制造業在全球的領導者地位，近年來研究制定了一大批產業政策。進入新世紀后，特別是國際金融危機爆發后的近十年來，美國出臺了一系列產業政策，其中包括《重振美國制造業框架》【59】（2009）、《美國制造業促進法案》【60】（2010）、《先進制造業伙伴計劃》【61】（2011）、《美國制造業復興——促進增長的4大目標》【62】（2011）、《先進制造業國家戰略計劃》【63】（2012）、《美國創新戰略》【64】（2011）、《美國制造業創新網絡：初步設計》【65】（2013）等等，針對重點領域研究制定了《電網現代化計劃》（2011）、《美國清潔能源制造計劃》【66】（2013）、《從互聯網到機器人——美國機器人路線圖》【67】（2013）、《金屬增材制造（3D打印）技術標準路線圖》【68】（2013）、《美國人工智能研究與發展戰略計劃》【69】（2016）、《美國機器智能國家戰略》【70】（2018）等。這些政策提出要調整優化政府投資，加大對制造業投資的力度；加強政府對商品的采購；為出口企業提供信貸支持，拓展國際市場；資助制造業重點領域創新等具體措施。
美國在制定推行產業政策的同時，卻對他國正常的產業政策橫加責難。聯合國貿易和發展會議發布的《世界投資報告2018》指出，為應對新工業革命的機遇與挑戰，在過去十年中，發達國家和發展中國家至少有101個經濟體（占全球GDP的90%以上）出臺了正式的產業發展戰略。《中國制造2025》也是在這樣的背景下，借鑒了美國的《先進制造業國家戰略計劃》、《美國創新戰略》等政策文件，結合中國實際制定出臺的。《中國制造2025》是一個引導性、愿景性的文件，也是一個堅持市場主導、開放包容的發展規劃。中國政府一直強調《中國制造2025》是一個開放的體系，對內資外資具有普遍適用性。中國領導人在多個場合表示，歡迎外國企業參與《中國制造2025》。2017年發布的《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》明確提出，外商投資企業和內資企業同等適用于《中國制造2025》政策。文件制定過程中，中國嚴格遵循世界貿易組織規定，確保相關政策合規透明、公平無歧視。《中國制造2025》實施以來，包括美國企業在內的許多外國企業均已參與到相關的建設項目中來。
（三）以國內法“長臂管轄”制裁他國
“長臂管轄”是指依托國內法規的觸角延伸到境外，管轄境外實體的做法。近年來，美國不斷擴充“長臂管轄”的范圍，涵蓋了民事侵權、金融投資、反壟斷、出口管制、網絡安全等眾多領域，并在國際事務中動輒要求其他國家的實體或個人必須服從美國國內法，否則隨時可能遭到美國的民事、刑事、貿易等制裁。
以出口管制為例，美國為鞏固技術領先優勢，很早就構建起一攬子出口管制制度。主要依據《出口管理法》、《出口管制條例》、《國際緊急經濟權力法》，要求美國出口商或用戶出口時必須申請許可證。對于國外購買方而言，則要求不得違反商品最終用途、最終用戶等限制性規定，否則將受到處罰，包括被列入“實體清單”，嚴格限制或禁止從美國進口。統計顯示，截至2018年8月1日，全球范圍內被列入美國商務部“實體清單”的主體數量達到1013家。這種行為不僅損害了包括美國公司在內的相關企業利益，還損害了廣大發展中國家發展權利。
美國還在抓緊審查修訂現行出口管制法規，強化“長臂管轄”行為。2018年8月13日，美國總統簽署了《2019財年國防授權法案》，作為其重要組成部分的《出口管制改革法案》提高了對外國控股公司的限制條件，增加了對“新興和基礎技術”的出口控制，建立了跨部門協商機制以提高執法能力。近期，美國商務部產業和安全局以“違反美國國家安全或外交政策利益”為由，將44個中國機構新列入出口管制名單。這種行為給中國企業參與相關貿易制造了障礙，實質是對“長臂管轄”強化和升級。
（四）將國內問題國際化、經貿問題政治化
現任美國政府基于國內政治需要，將國內問題國際化、經貿問題政治化，通過指責他國轉嫁國內矛盾。
美國將國內政策失誤和制度缺陷導致的失業問題錯誤歸因于國際貿易。美國政府認為他國通過不公平貿易的方式搶奪了本國就業崗位，作為美國貿易逆差最大來源國，中國首當其沖成為主要的被指責對象。事實是，根據聯合國數據，2001—2017年，中美貿易額增長了4.4倍，但美國失業率則從5.7%下降到4.1%。尤其是2009年以來，美國從中國進口快速增長，同期美國失業率反而呈現出持續下降的態勢，美國政府指責的貨物進口和失業率之間的替代關系并不存在（圖12）。2017年美國國會研究中心報告顯示，2010—2015年，盡管美國制造業從中國進口整體增加32.4%，美國制造業的工作機會反而增加了6.8%【71】。
事實上，美國部分社會群體失業問題，主要是技術進步和經濟結構調整背景下，國內經濟政策失誤和再分配、再就業機制缺失引起的。根據美國印第安納州波爾州立大學的研究，2000—2010年期間，美國制造業工作機會減少560萬個，88%是由于生產率提高導致的【72】。在市場經濟條件下，一切要素都在流動變化之中，沒有永遠不變的工作崗位。隨著美國比較優勢變化，不同行業就業情況出現差異，傳統制造業等行業出現就業崗位減少，這本是經濟發展和結構調整的正常現象。美國政府本應順應經濟結構調整大趨勢，采取積極有效的再分配和再就業支持措施，幫助失業人員轉移到新興行業就業。但是，受制于傳統的分配機制和利益格局，美國政府沒有及時建立合理的再分配和再就業支持機制，導致部分社會群體的失業問題長期積累、積重難返，為政治上的民粹主義和孤立主義提供了土壤。
現任美國政府把失業問題歸咎于國際貿易和出口國不符合事實，是在國內政治矛盾難以解決的情況下試圖向外轉嫁矛盾。美國如不真正解決自身的深層次結構性問題，而是通過貿易保護措施引導制造業回流，這種本末倒置、以鄰為壑、逆經濟規律而動的行為，只會降低全球經濟效率，引發世界各國反對，損人而不利己。
（五）現任美國政府背信棄義
規則意識和契約精神是市場經濟和現代國際秩序的基礎。遵守規則、尊重契約使得不同個人、群體和國家可以形成廣泛合作，是人類進入文明社會的主要特征。現任美國政府不顧各國公認、普遍遵循的國際交往準則，采取了一系列背信棄義的做法，對國際關系采取機會主義態度，引發國際社會廣泛質疑和批評。美國這些急功近利的短視做法，損害了美國的國際信譽，將動搖美國國際地位和戰略利益。
美國政府藐視國際協定的權威性，擾亂全球治理秩序。以國家名義做出的承諾和簽署的協定不受政府換屆干擾，保持一貫性，是一國保持國際信譽的基礎。現任美國政府夸大多邊體制問題和國家之間的分歧，不愿承擔維護國際秩序成本，對國際規則約束進行選擇性遵守，接連退出聯合國教科文組織、人權理事會等多個國際組織，退出了上屆美國政府力推達成的跨太平洋伙伴關系協定和巴黎氣候協定，強制要求重談北美自由貿易協定和美韓自貿協定。
以聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和關貿總協定為起點，經過不斷完善，形成了今天的全球政治經濟治理體系。世界貿易組織是當前重要的多邊經貿機制，在國際經貿合作中發揮著關鍵作用，在世界上受到普遍尊重和認同，目前成員已超過160個。但是，美國經常違反世界貿易組織規則，1995—2015年期間，因美國未執行世界貿易組織爭端解決機制裁定而被勝訴方提出暫停申請、中止對美國關稅減讓義務的案件數量占到世界貿易組織同類案件總數量的2/3【73】。
這一系列行為，是對國際契約的違背，是對經貿伙伴的不尊重，更是對美國國家信譽的損害。世界經濟論壇發布的《2018年全球風險報告》指出，美國對多邊主義秩序造成的侵害，以及美國阻撓世界貿易組織上訴機構新法官任命，將加劇2018年的全球風險。
美國政府破壞市場機制，直接干預商業行為。現任美國政府屢屢突破政府邊界，對市場主體實施直接干預。例如，不顧商業規律，要求蘋果公司等美國企業海外工廠回遷。此外，美國政府還對美國企業對外投資進行恐嚇阻撓。例如，2017年1月3日，警告通用汽車，如果它繼續在墨西哥制造雪佛蘭科魯茲型號汽車的話，將需要支付大額關稅【74】；2018年7月3日，威脅哈雷公司不得將生產業務轉移出美國【75】；通過社交媒體點名批評威脅企業高管，以各種借口加強對正常并購交易的審查等。
美國政府在雙邊經貿談判中出爾反爾，不守承諾。中國歷來高度重視維護中美關系穩定，特別是2017年以來，積極回應美國經貿關切，以極大的誠意和耐心與美國政府開展了多輪磋商，力圖彌合分歧、解決問題。2018年2月下旬到3月上旬，應美國方面強烈要求，中國派團赴美舉行經貿談判。4月3日，美國公布對500億美元中國輸美產品加征25%關稅的產品清單。面對美國反復無常、不斷抬高要價的行為，中國本著最大限度通過對話解決問題的誠意，于5月初與來華談判的美國代表進行了認真磋商。5月15日至19日，中國應美國要求再次派代表團赴美談判，并在談判中對美國訴求做了積極回應。雙方在付出艱辛努力后，達成“雙方不打貿易戰”的共識，并于5月19日對外發表了聯合聲明。但是，僅僅10天之后，美國政府就公然撕毀雙方剛剛達成的聯合聲明，背棄不打貿易戰的承諾，越過世界貿易組織爭端解決機制，宣布將對來自中國的產品實施大規模征稅措施，單方面挑起貿易戰（專欄7）。
