黨的十九大報告提出，新時代全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這意味著國家治理仍然是新時代發展中國特色社會主義的重要課題，我們需要總結改革開放40年來國家治理的成功經驗，并根據新時代的整體要求明確國家治理的發展方向，推動國家治理現代化。

改革開放40年國家治理的經驗總結

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并強調全面深化改革、推進國家治理現代化要更加注重“系統性、整體性、協同性”。這既是對改革開放40年來國家治理的經驗總結，又是對新時期國家治理提出的新要求。國家治理其形態經歷了國家統治、國家管理、國家治理的變化?，F代國家治理吸納了治理理論中多元主體、協商合作、雙向互動等思想，呈現出與傳統國家治理不同的特點；新中國賦予其社會主義性質，將國家意志與人民利益統一起來；改革開放則使其融合更多元素，因應時代變化，借鑒了西方國家的成功經驗。因此，改革開放40年來國家治理呈現出系統性、整體性、協同性等特點。

所謂整體性，是指國家治理涵蓋的經濟治理、政府治理、社會治理、文化治理等多個領域，彼此高度關聯，需要堅持整體思維，統籌協調推動。協同性是指國家治理要擺脫單向度治理理念和模式，而在治理主體、模式、工具等方面相互協調、互動合作。改革開放以來，中國以更加全面、包容和實用的態度來推動國家治理，從而逐步凸顯出其整體性和協同性的特點。

國家治理實現階級性和社會性的統一。社會主義之前的國家都是階級統治的工具，為維護統治階級的利益服務，因而其時的國家治理也具有顯著的階級性。社會主義國家人民當家作主，相較之前的國家其社會性在增強，國家要逐漸回歸社會管理和服務機構。中國已明確自己處于社會主義初級階段并將長期處于這一階段，這意味著國家治理將長期處于階級性和社會性并存的狀態：國家治理既要堅持和維護人民當家作主的地位，又要滿足廣大人民群眾的社會管理和公共服務需求。

多主體參與國家治理。中國已經逐步形成黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與和法治保障的社會治理格局。黨和政府、社會組織和企業、公民個人都是國家治理的參與主體，雖然不同主體的定位有所差異，但都是圍繞治理目標積極參與的協同主體，這是改革開放以來國家治理的顯著變化。計劃經濟體制下的國家治理以黨和政府為主體，以全能型體制為依托，公眾參與有限，社會組織則僅限于少數人民團體。改革開放以后，國家治理逐漸從統治型走向現代治理，黨和政府之外的其他主體也獲得治理主體地位。

多種治理工具的應用。從民主治理的角度看，改革開放以來中國的國家治理充分發揮了選舉和協商兩種形式的積極作用。以人民代表大會制度和基層選舉為代表的選舉形式充分保證人民當家作主；政黨協商、政協協商、基層協商等多種協商形式則保證社會各層面的廣泛參與。從技術治理的角度，專家治國、“互聯網+”等在不同時段受到廣泛重視，購買服務、PPP等治理工具方興未艾。

法治與德治的結合。在國家治理的基本方式上，法治的價值在改革開放以后日益彰顯，德治作為中國傳統的價值追求也受到足夠的重視。依法治國，是國家治理現代化的重要體現，也是改革開放以來中國國家治理不斷取得進步的重要支撐。與此同時，以道德文化為主要內容的以德治國仍然在國家治理中發揮著基礎性作用，通過弘揚中華優秀傳統文化、加強社會主義核心價值觀，在潛移默化中實現社會和諧、國家善治。

新時代國家治理的基本方向

新時代中國社會主要矛盾已經轉變，在全面深化改革、實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵階段，國家治理要協調各種利益矛盾、解決社會問題、應對國際社會劇烈變化，就需要確定基本發展方向，繼續堅持整體性和協同性特點，穩步推進現代化目標。

新時代國家治理首先要加強黨的領導。中國共產黨不僅是國家治理的主體，更是國家治理現代化的設計者和領導力量。新時代的國家治理，需要充分發揮黨的決斷力和戰略定力。全面深化改革階段，各種社會矛盾和利益沖突更加復雜，國家治理要滿足政治穩定、經濟發展、社會和諧等多方面需求，這就需要歷經考驗的黨來加以決斷，制定國家治理的大政方針。從國際社會看，新時代領土爭端、周邊沖突、地區競爭、貿易戰等都可能對國家治理現代化構成新的挑戰，中國如何參與國際社會的治理、維護國家利益、應對各種挑戰，也需要黨發揮戰略定力。另外，國家治理的人民性也要求加強黨的領導。社會主義國家性質決定了國家治理最終要以人民為中心，實現人民的利益；而中國共產黨作為全心全意為人民服務的政黨，黨的利益與人民利益、黨的意志與人民意志具有高度的一致性，加強黨對國家治理的領導，更有助于實現人民利益。當然，國家治理中政黨自身的治理也不可或缺，否則也可能會危及國家治理目標的實現。

新時代國家治理要堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。實現國家治理體系和治理能力現代化，需要“五位一體”來總攬全局，保證國家治理的全面性、整體性和協同性。“四個全面”是國家治理的總體戰略布局，全面建設小康社會是戰略目標，全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨則是三大戰略舉措，它們構成了國家治理的整體戰略框架。

新時代國家治理需要與社會主義國家階級性與社會性的辯證關系相契合。從本質上，社會主義國家已經變階級統治為人民的統治，國家治理因而要更側重于社會性，將社會管理和服務作為國家治理的重心。這就要求國家治理中社會性因素要逐步增強，或者說階級性因素要趨于隱性化。這一要求實際上也是國家治理現代化的基本趨勢。傳統的強制性因素在現代國家治理中不可能完全消除，但現代民主國家和民主政治要求與其相一致的民主治理。從這個角度出發，在堅持黨委領導和政府主導的前提下，新時代的國家治理要對社會協同和公眾參與予以更多關注。

新時代國家治理中社會組織和社會力量的協同

現代國家治理中社會協同的主體包括各種社會組織和社會力量。社會協同應涵蓋社會中各種非政府非企業的主體，其中以社會組織最為突出。具有“官民二重性”的人民團體、行業協會等組織既可以承擔政府轉移的職能和委托的任務，又可以代表不同群體和領域將其利益訴求導入國家治理過程；各種社會服務機構可以發揮專業性優勢，在不同公共服務領域開展非營利性服務；農村村委會和城市居委會是特殊的基層自治組織，也是國家治理在基層社會的主要承擔主體，同時與政府機構形成特殊的互動關系；各種草根組織則是特定領域和事務的參與者；公共媒體特別是新媒體在國家治理中扮演著特殊角色，是自上而下的政治邏輯和自下而上的社會邏輯的連接和中介。

現代國家治理中社會協同的機制主要體現為三種。不同社會組織和社會力量的定位不同，與政府的關系不同，因而參與國家治理的機制也不同。總體上，社會協同的機制可以區分為三種：政府主導，社會參與；社會主導，政府支持；社會自主。在不同的協同機制下，社會組織和社會力量扮演的角色和發揮的作用雖然存在顯著差異，但都體現了現代國家治理對政府之外其他主體的吸納。

現代國家治理中社會的協同作用體現在多個方面。一是提供管理和服務?，F代社會中，社會組織已經是公共服務的重要供給主體。在當前中國，社會組織在教育、養老、助困、環保等領域的作用已經獲得廣泛認可。那些與政府聯系緊密的社會組織，在某種程度上承擔著一定的公共管理職能。二是溝通和協商功能。社會組織是政府和社會公眾之間的橋梁和紐帶，是一種中介。這在人民團體、各種律師會計師事務所那里體現得最為明顯。三是倡導和推動功能。社會組織是政策的倡導者，政府行為的推動者和監督主體。四是矛盾緩和功能。社會組織是公眾利益的代表者和表達者，能夠在政府和公眾之間發揮緩沖帶和減壓閥的作用。

新時代國家治理要更強調公眾的積極參與

現代國家治理的一個突出變化是民眾從“被統治者”轉變為治理主體。從傳統的國家統治到現代治理，其思維模式從主客體轉化到主體間性，即國家治理中各因素是一種交互關系，相互影響，而不是政府是固定治理主體、民眾是治理對象。所以，現代國家治理需要公眾積極參與并發揮治理主體作用。

公眾參與國家治理由社會主義國家性質和民主政治特點決定。習近平總書記指出，要保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。新時代的國家治理要充分體現人民當家作主，就需要有廣泛的公眾參與。事實上，改革開放以來，公眾參與國家治理一直呈增長態勢。從政府方面看，決策民主化和科學化、信息公開、聽證會、政務公開、市長熱線、市民論壇、“互聯網+”等一系列制度和措施，都是圍繞公眾參與展開或有助于公眾參與的；從公眾的角度看，投票、信訪、舉報、旁聽、聽證等，都是以某種形式參與國家治理。新時代的國家治理要求更廣泛和積極的公眾參與，一方面是凝聚共識推動改革向縱深發展，解決改革中的難題，另一方面也是保證改革的基本方向、體現國家治理的人民性特質的需要。

新時代國家治理公眾參與和利益表達緊密結合。公眾參與國家治理不僅是實現人民當家作主，更是對自身利益的追求。新時代社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，也就是說新時代公眾的利益訴求仍然存在諸多不能滿足的現象。為了追求自身利益，公眾就要積極參與國家治理，通過自己的努力以及與其他治理主體的互動合作，在實現良好治理的過程中滿足自己的美好生活需要。

新時代公眾參與國家治理是一種有序參與。公眾參與和黨委領導、政府主導、社會協同是一個有機整體，不能摒棄其他主體和治理機制而單獨突出公眾參與。此外，公眾參與還需要法治保障。這種參與是制度化的參與，既能夠把公眾引導到建設社會主義現代化的大目標上來，又能夠使公眾的利益訴求得到表達的渠道，有助于有效避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，有利于及時、有效地化解矛盾，創造和諧穩定有序的社會環境。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員】

責編：趙博藝 / 賀勝蘭