【摘要】“城”和“鄉”是城市體系中的兩個關鍵主體，縣級小城市介于兩者的過渡地帶，是城市體系內大中小城市良性互動和協調發展的重要節點。部分縣級小城市陷入“小城市病”發展困局。應助力民營經濟成為小城市經濟發展的主體，以民營經濟為突破口發展縣域特色經濟。

【關鍵詞】縣級小城市 民營經濟 新型城鎮化

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

改革開放以來，從“六五”時期“抓小控大”、“七五”到“九五”時期“大中小并舉”、“十五”時期“大中小并進”，歷經四十年的探索和調整，我國確立了新時代中國特色新型城鎮化道路。黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。在建設現代化經濟體系的背景下，城市體系內大中小城市的良性互動和協調發展，尤其是縣級小城市的可持續發展，已經成為新型城鎮化戰略取得成功的關鍵環節之一。

部分縣級小城市陷入“小城市病”發展困局

衡量縣級小城市的發展質量高低，基本原則應該是產業興旺、生態宜居、治理有效、生活安定等四個方面。探索縣級小城市經濟發展的新模式，使縣級小城市兼具產業支撐和就業吸引力，對于改變人口向大城市過度集中的趨向、加快農村轉移人口市民化、實現更高質量的城鎮化具有重要意義。然而，目前大多數縣級小城市發展面臨著產業發展乏力、基礎設施建設滯后、吸納人口過少等問題的困擾，部分縣級小城市陷入了“小城市病”困境，導致城市發展難以達到基礎設施和公共服務的規模效益門檻，吸納產業和人口的能力受到抑制，陷入了經濟效率低下和資源利用浪費的惡性循環，部分縣級小城市甚至出現了空城化和市容蕭條的局面。

當前困擾縣級小城市發展的因素，歸納起來主要有以下幾個方面。第一，縣級小城市的現代市場體系發育相對滯后。改革開放初期，縣級小城市曾經是中國最具發展潛力的行政單元，家庭聯產承包責任制的農業組織、鄉鎮企業和地方國營企業等是彼時“自下而上”式市場經濟的領頭羊。隨著國企改革和“抓大放小”政策的調整，縣級企業和鄉鎮企業體量小、機制靈活等競爭優勢受到抑制，反而受到融資困難和市場信息相對遲滯的制約，難以與宏觀經濟結構調整保持同步，逐步陷入發展困境。與此同時，受到區位條件、資源稟賦等先天條件的制約，加上行政區劃的限制，縣級小城市的資源配置能力受到體制的束縛，資本、技術、信息、人才等要素難以在縣級小城市形成聚集和融合，對于縣級小城市提升經濟活力和產業競爭力形成了極大的制約。

第二，縣級小城市面向的農村市場發育相對遲緩。長期以來，由于受生產要素、自然條件以及發展歷史等因素的制約，我國大部分地區農村居民收入仍然停留在滿足基本消費需求的水平，多元消費市場發育遲緩，農村市場在國內市場中所占份額趨于下降。由于現行土地制度、戶籍制度、城鄉二元體制殘余的影響，農村轉移人口的市民化進程困難重重，又進一步制約著農村消費需求的擴大和農村市場的發育，導致農村市場對于縣級小城市產業發展的支撐作用受到抑制。

第三，縣級小城市的發展模式相對僵化。除了外部的客觀因素困擾，縣級小城市自身往往面臨內源性增長能力不足的制約，存在著目標定位不準、發展模式僵化等問題。不少縣級小城市違背城市發展規律，片面走“以地謀發展”的道路，土地開發盲目冒進，由于產業發展乏力，吸納人口和就業的能力不足，造成房地產供給過剩，人為加大了造就“鬼城”的風險。還有一些縣級小城市基礎設施建設滯后，公共服務供給不足，城市治理模式僵化，導致文化氛圍匱乏，生活方式庸碌化，缺乏對人才、資金等要素的吸引力，甚至出現治安狀況惡化等社會問題，城市發展陷入“小城市病”困境。

以民營經濟為突破口，破解小城市發展困局

推動縣級小城市可持續發展，應當讓民營經濟成為小城市經濟發展的主體，以民營經濟為突破口，發展縣域特色經濟。民營經濟是中國特色社會主義市場經濟不可缺少的組成部分。黨的十九大報告指出，“支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”。習近平總書記在2018年9月份視察東北經濟時強調，“毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發展”。改革開放四十年來，東部沿海地區的經驗更是表明，民營經濟是最能適應市場經濟規律的經濟形式，是區域經濟發展的最有創新活力的經濟主體，也是創造市場活力、拉動經濟增長的重要市場力量。

民營經濟與縣級小城市的發展階段具有多層面的契合之處。首先，縣級小城市通常處于城市體系內資本、技術、人才要素流動的末梢，自主吸引資金、人才、技術的能力相對較弱，而民營經濟卻大有用武之地。可供縣級小城市選擇的策略就是從挖掘和吸引民間資本，發展民營經濟入手。相比于國有經濟，民營經濟完全按照市場規則運作，可以充分利用當地的內源性資源，通過專業化分工協作，迅速形成獨具特色的根植性產業鏈或產業集群。由于縣級小城市大多以規模零星的配套性產業和勞動密集型產業為主，進入門檻較低，有利于民間資本迅速進入。

其次，縣級財政實力有限，難以支持大型工業企業，發展民營經濟是縣級小城市的現實選擇。由于各類金融機構的信貸政策普遍向大中型城市和大中型企業傾斜，小城市的國有經濟面臨愈來愈嚴峻的資金短缺問題。民營經濟具有以經濟效益為導向、高靈敏的市場反應、高效率的企業運作等優勢，可在很大程度上克服資金短缺的困擾。民營經濟大多是本土經濟，對當地資源和人脈關系的依存度高，具有較強的根植性，外遷傾向小，可為當地財政提供穩定的稅源。

最后，大部分縣級小城市的基礎設施建設滯后，要素聚集功能不足，第三產業發展薄弱，民營經濟可以彌補服務業發展的不足，對于擴大就業、改善民生具有不可替代的重要作用。民營經濟能夠廣泛調動和激發民眾的創業熱情，以創業帶動就業，發展進入門檻較低的二三產業，可以為勞動技能較低的農業轉移人口提供更多的就業崗位，最大限度地吸納農業轉移人口。與此同時，民營經濟所從事的二三產業，有利于增加小城市的公共產品供給，增強宜居程度，為改善民生作出積極貢獻。

當前，經濟發展較好的縣級小城市，往往是民營經濟活躍、繁榮的地方，譬如杭州市蕭山區、諸暨市、義烏市。只有大力發展民營經濟，推進投資主體多元化，培植適應市場經濟的微觀主體，通過制度創新激發縣級小城市的經濟活力，走向高質量發展，才能破解當前的發展困局，把縣級小城市培育成為新的經濟增長點。

縣級小城市發展民營經濟的關鍵舉措

第一，發展民營經濟要以打造特色產業為目標。縣級小城市發展民營經濟，要盡量避免“趨同”，因地制宜選擇主導產業，形成產業化、規模化經營，不斷延長產業鏈，增加附加值，打造縣級小城市的特色產業優勢。縣級小城市的交通區位條件和要素聚集能力不同于大城市，要注意和大城市錯位發展，找準自身在城市群中的定位，避免同質化競爭。縣級小城市選擇主導產業，應當以承接大城市的經濟輻射和區域性產業轉移為導向，與大城市的產業發展形成配套和互補。在現實中，不少特色小鎮出現在大城市的附近，就是大城市的空間溢出效應的體現。縣級小城市的產業發展仍然要注意利用大城市的空間溢出效應，這樣才能與大城市形成良性互動的局面。縣級小城市肩負著連接城市和鄉村的重要功能，在鄉村振興戰略中承擔著重要的作用。縣級小城市的主導產業選擇要注意與鄉村振興戰略相結合，服務農村居民，服務于農村公共產品供給，帶動鄉村的產業興旺。縣級小城市的產業發展與廣闊的農村市場相結合，才能找到更加堅實的市場支撐。

第二，以制度創新為發展民營經濟保駕護航。制度創新是小城市發展的原始動力。上個世紀八十年代初的家庭聯產承包責任制，極大地解放了農村生產力，促進了以農業為主的小城鎮發展。上世紀九十年代中期，鄉鎮企業異軍突起，直接促進了小城市經濟迅速崛起。進入全面深化經濟體制改革的新階段，進一步的制度創新對于小城市發展顯得尤為重要。為了實現“人的城鎮化”，加快農業轉移人口的市民化，實現縣域范圍的農民、農民工的城市融入，深入推進制度創新勢在必行。當前，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系進入了新的發展階段，承包地“三權”分置、農業產業化經營、培育新型農業經營主體、深化農村集體產權制度改革、小企業產權制度改革等制度創新漸次展開，必將為鄉村振興戰略和新型城鎮化道路的成功探索帶來新的制度保障。為了使縣級小城市走出發展困局，迫切需要深入推進制度創新，建立健全適應新型城鎮化戰略和地方經濟發展實際的小城市發展體制機制和政策體系，激發民營經濟發展活力，將縣級小城市的發展潛能最大限度地釋放出來。

第三，充分發揮地方政府的引導協調作用。縣級小城市發展民營經濟，離不開地方政府的引導和協調。地方政府在發展民營經濟中應當做好以下引導和協調的工作：

做好產業發展規劃，合理選擇特色產業項目。這就要求地方政府在針對發展歷史、區位特征、資源稟賦、文化傳統等開展充分調研、全面分析的基礎上，把當地競爭優勢和市場需求趨勢有機結合起來，制定小城市的產業發展規劃，突出民營經濟的主體地位，引導民間資本積極組建符合小城市經濟發展戰略的企業集團。

加快政府職能轉變，優化民營經濟的發展環境。地方政府應充分重視和發揮民間資本的作用，創造有利于民營經濟發展的環境，把民營經濟作為最具活力的增長點來抓。對于確定要發展的特色產業，盡可能實行資源傾斜配置政策，對民營經濟給予大力扶持和幫助。規劃建設產業園區，引導和組織民營企業向產業園區集中，提高企業進入市場的組織化程度，以大企業大集團為龍頭，以中小企業為骨干，以初創小企業為基礎，形成市場開發與競爭的整體優勢。積極開展招商引資活動，鼓勵吸引外商進入園區投資，不斷擴大民營經濟發展規模。建立健全民營企業服務體系，包括信用擔保體系、信息服務體系、市場開拓服務體系、技術創新體系和企業培訓體系等。為了吸納更多的民間資本，促進投資主體多元化，應以中小企業信用擔保體系建設為重點，解決民營企業融資瓶頸問題。地方政府應通過各種媒介宣傳創業和鼓勵創業，開放優惠政策，引進更多的創業資源，營造良好的創業氛圍。在發展民營經濟的過程中，地方政府應承擔起“店小二”的角色，積極為企業排憂解難，建立融洽的政商關系，靠優質的公共服務而非單純的政策紅利吸引和留住企業。幫助民營企業做好特色品牌的宣傳和市場推廣。通過網絡、展會、自媒體等多種渠道，拓寬受眾市場，一方面有效拉動起對特色產品的市場需求，另一方面擴大品牌的知名度和影響力，使特色產品“走出去”，積極尋求外部的資金和技術支持，最大限度地調動可用資源。

工作重心下移到農村，注意發揮農民在發展民營經濟中的作用。縣級小城市輻射廣大農村區域，應將擴大農村消費作為民營經濟的主要著力點，在加快農民向二三產業轉移的同時，逐步增加農村非農產業的規模。加強農村基礎設施建設，增加農村公共產品供給，不斷提高農業勞動生產率，把更多閑置勞動力從農業生產中解放出來。加強農民的職業技術培訓，提高農民的綜合素質和就業能力，實現農業轉移人口的迅速“再就業”，促進農業轉移人口的市民化。

(作者分別為浙江大學公共管理學院副院長、教授，浙江大學新型城鎮化研究中心主任；浙江大學公共管理學院城市發展與管理系主任，浙江大學求是特聘教授)

【參考文獻】

①《“小城市病”：亟待關注的城鎮化“短板”》，新華網，2016年3月27日。

②《中國城市和小城鎮改革發展中心發布<2017中心城市發展年度報告>》，新華網，2018年2月2日。

③《國家發改委發布全國中小城市綜合改革典型案例》，新華網，2018年8月30日。

責編/賈娜 美編/宋揚

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