2018年11月6—7日，習近平總書記在上海考察時強調要“加快提升城市能級和核心競爭力，更好為全國改革發展大局服務”。11月29日，國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，指出“實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分”，以及“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展，調整區域經濟結構和空間結構，推動河北雄安新區和北京城市副中心建設”。

目前中國新型城鎮化特征是以城市群建設為核心，打造中心城市或核心區域，帶動周邊城市共同發展的模式和格局。雄安新區建設是深圳特區、上海浦東新區后，促進京津冀協同發展的新戰略，是推動區域高質量發展的“樣板間”、區域協作發展的示范區、開放發展引領創新驅動的先行試點區。城市能級作為城市群中城市級別劃分的重要依據，在促進城市群協同發展，提高其輻射帶動力和影響力，提升城市群經濟社會發展等方面發揮重要作用。京津冀城市群發展水平取決于其包含城市的能級水平，城市能級水平提升會帶動整個城市群發展水平提升。京津冀城市群是由北京和天津中心城市、通州副中心和雄安新區、一般城市共同組成的城市網絡系統，通過城市間資源整合，整個京津冀城市群協同發展的力量會高于各城市能級的簡單疊加，能夠最大限度地實現經濟的集散功能。

雄安新區城市能級提升的戰略意義

雄安新區位于北京、天津和保定腹地，處于京滬、京九、京廣三大交通線的中心位置，開發程度較低，資源環境的承載力強，具有眾多歷史文化資源，以及較強的文化底蘊和文化張力。其戰略地位逐漸凸顯，是打造現代化世界級城市群、促進京津冀城市群協同發展的重要戰略舉措。習近平總書記在十九大報告中指出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區”。《河北雄安新區規劃綱要》明確指出雄安新區的發展定位是，要建設成為高水平社會主義現代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現代化經濟體系的新引擎、推動高質量發展的全國樣板。

對京津冀城市群與長三角城市群、珠三角城市群的發展能力進行比較，京津冀城市群發展最大的問題是均衡性問題。長期以來，由于河北省缺乏大城市，大量的人口和資源集聚到京津地區，造成大城市病的同時，也削弱了河北發展的內生動力。據統計，截至2017年底河北省有39個國家級貧困縣，60多個省級貧困縣，圍繞京津地區形成一個C型貧困帶。河北省在科技創新、城市建設、公共服務供給方面也存在明顯的劣勢。京津地區對河北省的虹吸效應明顯，再加上逐漸惡化的環境質量，使得京津冀城市群在晉升為世界城市群的過程中面臨著很多的阻礙。根據2018年10月發布的《2018年五大城市群分析報告》，通過總結1978年以來長三角、珠三角和京津冀地區的區域政策規劃可知，珠三角的發展最為領先，經濟增長效率高，政府債壓力低，環境質量高，憑借港口優勢，在工業發展和出口拉動經濟方面實力較強，科研投入力度較大；長三角的綜合經濟實力最好，經濟體量、財政支出和人口密度等方面排名靠前，服務業發展迅猛，消費實力強，金融實力、科研投入和港口運力也較為領先；而京津冀地區相比較而言先天優勢略差，經濟發展狀況分化明顯，人口密度大但平均房價較高，人均GDP偏低，在生產端服務業發展相對靠前，但需求端明顯后勁不足，京津地區的金融實力和科研投入排名靠前，環境問題卻是最大的短板。

根據國外城市群發展經驗，治理“大城市病”、促進區域協同發展的一條途徑為建設新城，形成“反磁力中心”。雄安新區的規劃建設是疏解北京的非首都功能，救治京津冀城市群城市病，突破中國改革困局的重要舉措。提升雄安新區城市能級是提高雄安新區經濟社會發展質量的重要途徑，是促進京津冀城市群協同發展的可靠動力。通過實施提升雄安新區城市能級的新途徑和新方法，進一步提升雄安新區的綜合影響力和輻射帶動作用，助力京津冀城市群的協同發展，成為京津冀世界級城市群的一個重要支點和引擎。雄安新區城市能級的提升對疏解北京非首都功能，調整優化京津冀城市布局和空間結構，促進京津冀城市群協同發展有重大的現實意義。

雄安新區建設面臨的難題

一是經濟發展水平偏低。2017年，雄安新區所屬雄縣、安新縣、容城縣國內生產總值（GDP）分別為110.3、62、64.2億元，所屬保定市GDP為3220億元，整個河北省的GDP為35964億元，而北京市和天津市的GDP分別為28000和18595億元。雄安新區所屬河北省相較于北京、天津地區生產力水平較低，受到北京、天津“虹吸效應”明顯，區域內合作優勢不足，要素流動不暢。

二是區位的資源集聚能力不足。雄安新區位于京津冀城市群腹地，屬于內陸地區，先天優勢資源不強。靠近北京、天津兩大核心城市，又緊鄰石家莊、廊坊、保定等中等城市，經濟活動和人才的集聚能力較弱，如果依靠行政的力量將資源強行予以配置，其資源的自利用和自循環能力將大大減弱，從而影響新區建設的生命力，不利于城市能級的提升。

三是生態修復與治理形勢嚴峻。首先是水資源供給不足，雄安新區的地表水資源較少，主要依托于白洋淀，水資源開采嚴重。其次目前生態系統較為脆弱，白洋淀濕地生態不斷退化，生物多樣性降低。雄安新區的污染問題由來已久，主要污染源為初級加工企業的廢棄物排放和居民生活垃圾的隨意處理。如白洋淀淀區約有二十個行政村約十萬人口，每天產生的生活污水往往直接排入淀區。

四是城區建設困難重重。目前雄安新區城區建設存在“功能缺失”“機能虛弱”等問題。在住房盲目建設的同時，相應的配套設施卻沒有跟上，道路、學校（尤其是幼兒園、小學、中學）、診所或醫院、購物場所、排水系統、水電氣供應、綠化等必要的城市設施缺失或不足。隨著城市規模的不斷增長，技能虛弱使得城市病的問題逐漸顯現，具體體現為交通擁擠、環境污染、社會管理混亂等問題，導致城市的環境承載力和支撐能力下降。

提升雄安新區城市能級的建議

首先，打造產業發展平臺，構建現代化管理體系、一流的現代管理模式，為雄安新區城市能級的提升奠定基礎。按照“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，秉承高端、先進、生態、適度留白的設計理念，規范新區的規劃建設，制定合理的建設標準與技術規范，建立健全規范的監督問責制度。推動項目建設，通過多途徑擴大有效的投資規模，加大對重點商圈和重點項目改造和建設的重視程度。在深化放管服改革的背景下，實施大部門制和扁平化管理，減少審批程序、優化審批流程、提高審批效率，激發雄安新區投資建設的活力。大力引進和培育高素質的國際化專業人才，建立人才招聘培訓平臺，建立產業引導基金，推動資本等科創要素自由流動。

其次，建設創新發展引領區和綜合改革試驗區，推動高新技術產業的發展，建立高端服務業的優勢企業，在信息技術、醫藥健康、電子商務等領域發展數字經濟產業鏈。在信息技術方面，搭建人工智能開放平臺，注重區塊鏈、太赫茲等高端技術的研發與應用。在醫藥健康領域，推行大健康工程，對腦科學、基因工程等生物醫藥高端技術加以支持，幫助相關企業克服發展瓶頸，帶動新的經濟增長點的出現。在電子商務領域，加快建立電子商務的試驗區，提高電子商務的創新要素集聚能力，培育數字產業的核心競爭力。在產業升級方面，實現傳統行業的升級改造，推動智能整合的應用。發揮高校在科技創新領域的重要作用，建立國家重點實驗室，承接北京天津著名高校建立分校、分院，加強科研院所與企業的合作，實現產教的深度融合。產業行業間區域協作，互相聯動，為提升城市能級提供合力。

第三，優化淀區生態環境，提升自我修復能力。按照《綱要》中提到“一淀、三帶、九片、多廊”生態格局規劃新區的生態環境，提高森林覆蓋率、城區綠化面積，充分發揮優質自然要素的先天優勢。同時，注重環境治理，鼓勵新能源在各行業的應用，實現機動車燃料由化石能源向新能源的轉換，提升碳匯能力，改善大氣質量，構建綠色城市基礎設施體系，提升水資源、電力資源、燃氣資源和地熱資源的精細化智能化管理水平，實現管網的智能管理，推進節能環保市政發展方式，為未來可能出現的“大城市病”減負，有效排除潛在生態危機與壓力，打造綠色城市，擴大雄安新區城市環境的承載力。

第四，推進城市智能化建設，加強智能基礎設施建設，實現城市的數字化、信息化管理。提高城市公共資源配置的有效性和便民性，建立全方位的城市安全監控系統，實現應急管理的及時響應。推行智能化的電子政務，實現對民眾需求的精準匹配。健全智能民生服務，針對百姓關心的教育醫療等基礎公共服務打造智能化的信息共享平臺，實現服務的精準匹配。同時進一步加強新區交通系統建設。區域間，積極融入京津冀城市群發展的大格局中，實現交通設施與周邊地區的連通；區域內，加強城市間綜合布局，合理布局交通樞紐，有序布設交通設施，實現多種交通方式的無縫承接。建立多層級高質量的公交系統，營造舒適慢出行系統，回歸城市交通為人服務的本源。推進交通系統的智能化，以物聯網、人工智能、移動互聯等技術為依托，實現交通網、信息網、能源網“三網合一”體系，探索智能駕駛的示范應用，智能協管的推廣普及，充分發揮雄安新區在建設智慧城市的融合性與先進性。

第五，構建多層級公共服務體系，形成人性化的公共服務網絡。圍繞社區中心打造15分鐘生活圈，建立集教育、文體、衛生、物流、商貿等多功能為一體的服務集中區，配套建設學校、文化站、健身場、衛生院、快遞集散站、敬老院等公共服務設施，實現公交、地鐵的便民通達。引入國內外優質教育資源、醫療資源，統籌文化要素資源，開展全民健身計劃，提升群眾的獲得感和幸福感。明確“房子是用來住的、不是用來炒”的住房定位，建立多層次高效率的住房供給與保障政策，從體制機制、發展模式等方面創新措施，確保政策配套、落地。

最后，提高地方治理創新能力，促進社會多元參與。建立雄安新區各城市層級政府協同合作的頂層設計機制，提升在空間規劃、城市管理和運管交通方面的協調管理力度。充分運用數據優勢，結合物聯網、移動互聯、人工智能、大數據和云計算等新型技術，提高電子政務的利用比重，使得地方治理更加精細化與便民化。將決策對象的意見充分納入政府決策，針對社會利益矛盾與沖突問題，以公民權利與利益的實現作為導向，引入多中心治理和民主治理等現代創新治理模式，健全公民參與治理機制，重視公眾在公共需求方面的變化，提供滿足公眾需求的“準確”公共服務。

【本文作者為天津大學管理與經濟學部公共管理學院副院長、教授；本文成果得到了國家自然科學基金面上項目（71874120）、教育部人文社會科學研究青年項目（16YJC630051）、天津市科技發展戰略研究計劃重點項目（17ZLZLZF02000）、天津市教委社會科學重大項目（2017JWZD02）、天津市哲學社會科學規劃課題（TJGL16-016）的資助，在此鳴謝】

責編：趙博藝 / 蔡圣楠