世紀之交，我國沿海的一些大城市和超大城市開啟了大規模建設新城新區的浪潮。不同于1992年和1994年中央政府在上海和天津分別部署的浦東新區和濱海新區，這里所探討的新城新區，是指地方政府根據城市發展和功能空間的重構需要，自行規劃和建設的新城新區。改革開放以來，國內大城市中較早開展新城新區建設實踐的城市，包括廣州（珠江新城，1993）、上海（一城九鎮，2001）、杭州（下沙大學城，2001；錢江新城，2002）、南京（河西新城，2001；仙林新區，2002）、無錫（太湖新城，2002）等。

與90年代初中期的“開發區熱”不同，這一時期建設的新城新區在功能上是相對綜合的，一般包括居住、商業、辦公、休閑、教育等功能，以及一定規模的高新技術產業活動。歸納起來，這一時期建設的新城新區大體上可以區分為三種類型——以生活型功能為主、具有一定高端服務業、高新產業功能的生活商務型新城新區；以高教功能為主，兼具一定生活功能和科技產業功能的大學城或科技城；在傳統開發區或高新區基礎上，強化生活和服務業功能發展而來的綜合性產業新城或新區。從實踐上來看，新一代新城建設有力地推動了區域城市化進程，夯實了沿海地區城市密集區高質量區域一體化發展內容。但是這類新區推動的區域城市化還需摸索出一種新的區域協調發展新機制，以期實現區域協調發展所需的治理轉型、治理創新路徑。

新城新區發展的區域城市化整合危機

經過近二十年的快速開發建設，這些新城新區目前已經基本建成，如南京河西新城56平方公里核心建設區目前尚未出讓的用地不到3平方公里，杭州錢江新城亦已完成8—9成的建設量。總體來說，我國這代新城新區建設的成就十分突出，它們大多已成為所在城市的靚麗名片，包含規劃和建成的CBD中心、超大型的公共設施、高檔的住宅區，以及中產及以上社會階層的匯聚。比如，廣州的珠江新城、杭州錢江新城、南京河西新城、無錫太湖新城等都已成為這些城市的新中心和現代化都市名片。然而，在光鮮的青春活力新城形象背后，也潛伏著一些隱患。相較于新城新區建成空間高大和光鮮的形象，其經濟社會發育猶感不足，呈現出明顯的發展滯后現象，具體體現在以下六個方面:

首先，多數新城新區的人口集聚沒有達到規劃預期的水平，沒能有效承擔起疏解老城人口的責任，如有些城市的新城新區常住人口增長一直緩慢，其增長規模甚至低于老城，也趕不上城郊地區一些自發生長的地區；其二，經濟發展指標遠遠達不到預期的水平，不少新城新區的制造業經濟指標比重很小，服務業發展指標（第三產業增加值、社會消費品零售總額）增長速度雖較為可觀，但從區域比較的角度來看，也只能算是表現平平，低于建設現代服務業中心的規劃預期；其三，社會發展的滯后更為明顯，在一些尺度宏大的新城新區，規劃建設了一批大型高端購物中心和公共設施項目（如省市級圖書館、劇院、博物館等），但一些同老百姓日常生活密切相關的基礎服務配套、社區公共服務設施卻難以滿足需要。新城新區的日常生活缺乏城市應有的便利性；第四，快速建設時期，新城新區可通過預算外的土地出讓收入彌補財政收入不足的短板，但隨著土地開發基本完畢，而新的財源尚未接續，地方財政能力將面臨極大的挑戰，加上多數新城新區缺乏制造業基礎，高端服務業發展緩慢，再加上中低端服務業又受到規劃、政策和空間限制得不到健康發展，地方政府財政收入的可持續性面臨巨大壓力；第五，新一代新城新區的快速建設普遍依賴于土地金融和房地產的發展，多數新城新區是城市中房價和房租最高的區域，呈現出一定的“貴族化”傾向，提高了新城新區產業發展的成本，也對城市新貴以外的其他社會階層產生了一定的排斥效應；第六，新城新區的治理長期等同于城區開發建設管理，其管理主體（管委會、指揮部或市轄區）缺乏管理現代經濟和城市社會的經驗，隨著開發建設活動的基本結束，以及新城產業和社會的發展，這些新城新區亟需突破傳統建設型治理模式，探索綜合性城區的治理經驗。

積極開展“城市雙修”化解新城新區的區域整合危機

筆者認為有必要將相當一部分新城新區納入到國務院推進的“城市雙修”工作范疇之內，采取積極措施完善新城新區在產業發展、空間利用、社會服務、城市治理等方面的體制機制，并實現區域功能合理布局，進而推動新城新區的高質量發展。

存量低效利用資源的重新挖潛和盤活。新一代新城新區的可建設用地多數已使用完畢，僅剩為數不多的邊角用地和一些已批未建的用地。因此，對這些新城新區進行結構性的空間調整已不可能，但可以全面梳理新城新區的存量土地和空間資源，通過調整未出讓土地的規劃用途，回購部分已批未建用地和部分已建成但使用極為低效甚至空置的用地，建立政府存量用地儲備庫。基于新城新區發展結構性問題的評估結果，將清理后的存量用地精準地投入到新用途，盡可能彌補新城新區發展中存在的結構性不足問題。

有效降低城市發展成本，推動經濟結構的多元化。要推動新城新區經濟結構的多元化，必須加強房價和房租管控，有效降低城市發展成本，避免或遏制“貴族化”的趨勢。當前不少城市采取了政府行政限價措施，遏制部分地區（主要是一些高端新城新區）的地價和房價，使得這些地區一手和二手房價出現明顯的倒掛，吸引了投資客的大量涌入，擠出了真正需要在新城新區購房的社會群體。因此，這種限價措施不僅未能真正起到降低城市發展成本的作用，而且還易引發要素配置低效、市場扭曲等一系列問題。筆者認為，政府可以配合存量低效空間的挖掘行動，回購一部分住房和商業辦公空間，轉化為政府（或國資背景的公司）運營的低價創業創新人才房、創客空間和傳統服務業經營空間。

加強微觀空間人性化設計和漸進修補已建成空間。我國不少新城新區都是基于傳統工業化語境、小汽車出行尺度和鳥瞰視角進行規劃的，呈現出新城空間尺度過大的特點，也引發了一系列的問題。首先是對小汽車交通的過度依賴；其次是造成城市空間的活力不足，缺少趣味性空間，間接影響了人們對于空間的使用和空間中的交往和消費行為。修補新城新區空間尺度非人性化所帶來的社會環境問題，可以通過加強微觀空間的人性化設計與改造，優先從社區及周邊地區的商業和公共空間改造著手，增加空間的可步行性和可活動性（如增加親水空間、戶外休閑空間）；也可以通過優化城市中心的商業空間，增強公共交通、公共設施與商業中心的接駁和連通性，滿足人們多樣化的生活和消費需求。

加強社區營建，促進社區凝聚力和激發社會資本。由于較好的環境品質，許多城市的新城新區吸引了城市中產階層的匯聚。但是在不少地區，中產階層的社區認知和歸屬感比較低，社區成員之間的熟悉度較低，交流互動也比較少，社區氛圍顯得較為松散和冷漠。這使得新城新區雖然匯聚了一定規模的高素質人群，但是并未有效轉化為新城新區的強勁社會發展動力。要將加強社區營建，促進社區凝聚力和激發社會資本作為促進新城新區社會發展的重點項目。具體的途徑主要包括加強街道社區基層組織的服務意識和服務能力，加強同第三方社會組織的合作，為居民提供專業化的社區服務，積極支持和幫助小區成立業委會，引導小區居民積極參與社區自治等等。

轉變城區治理結構，從增長機器轉向社會服務型治理。我國新城新區的快速建設中普遍采取了建設型治理體制，其基本特征是，政府在新城新區范圍設立專門的管理機構承擔規劃建設相關的管理工作，并依靠城建集團或者專門的新城新區開發建設公司開展投融資工作。管委會（或指揮部）和國資集團將新城新區發展的基本空間框架拉開，隨后引入房地產開發，形成土地—房地產滾動開發的發展模式。這種政府、金融機構、開發公司和房地產企業聯合形成的城市協同開發治理機制曾出現在20世紀70年代左右的美國，以及20世紀80年代以后的西歐、東亞等地。這種以增長為目的的協同治理體制較好地適應了新城新區快速建設的需要，但隨著新城新區土地開發的基本結束，這種治理體制也將逐漸退出歷史舞臺的中心。過去片面追求建設速度和規模的治理體制將由一種新型和綜合的治理體制所替代，而這種新型體制將更加突出專業化的經濟社會服務能力。

【本文作者分別為西安交通大學公共政策與管理學院教授、博導，南京大學建筑與城市規劃學院副研究員】

責編：董惠敏 / 賀勝蘭