2018年11月，中共中央國務院出臺了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》。意見指出，要建立更加有效的區域協調發展新機制，促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。同時，意見進一步明確了以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展的新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。

大都市群是我國提升產業鏈水平、利用技術創新和規模效應形成新的競爭優勢的主要空間載體，是推動我國區域一體化發展的中堅力量

這是由大都市群的主要特征所決定的。在我國，基于地理連接的跨行政主體進行區域合作①的城市集群或空間載體主要有兩種，一種是空間范圍相對較小的都市圈、都市區，類似杭州都市圈、南京都市圈等。這些都市圈一般是以一定規模的中心城市為圓心，以大致一小時的通勤時間為半徑構成的具有緊密聯系的空間。隨著交通運輸方式的發展，這類都市圈的空間范圍會逐漸擴大。另一種是大都市群，或稱之為大都市圈、大都市帶，如京津冀、粵港澳大灣區、長三角等，在這一類空間載體中，存在多個內部功能完備的中心城市（內部均衡），且中心城市之間具有產業功能互補的外部聯系（外部互補）。這些中心城市與其輻射范圍內的周邊城市構成了一個多中心、多層次、多網絡的大中小城市集聚的城市體系。密集的交通網絡、便捷的社會信息網絡、不同規模的城市體系是大都市群的物理基礎，基于此演化出的以多元化產業集群為載體的產業分工體系是大都市群的本質內涵。

在經濟全球化、區域一體化不斷深入的背景下，經濟活動組織方式發生了質的變化，現代產業逐步向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向發展，單一城市功能所提供的空間平臺無法承載那些具有全球寡占性、高進入門檻、高復雜度體系的高技術產業，如以航天工程和國防安全為代表的高科技領域的產業、現代信息技術、現代生物工程等，都需要以更廣域的大都市群作為支撐平臺和空間載體。大都市群既是以多樣化產業集群為支撐、疏密有序、多產業鏈共生共聚的空間平臺和空間組織架構，也是具有全球競爭力的世界級產業集聚區、世界大國實現國家戰略目標的主要支撐空間和引領區域。

因而，通過一系列制度安排和制度創新，推動大都市群協調發展，特別是實現大都市群產業（鏈）—空間的協調發展，是引領區域一體化發展、建立現代化經濟體系、提升國家競爭力的必然舉措。

大都市群協調發展的關鍵是實現產業—空間的協同治理，是實現廣域空間下以大都市群為支撐平臺的產業空間分工體系與產業鏈整合的治理

從市場微觀主體的角度出發，當前企業的競爭形式由李嘉圖競爭、整合競爭過渡到產業鏈競爭。產業鏈競爭是競爭形式演變的高級形式，通過選擇適宜的產業鏈分工的組織模式（即產業鏈治理），以降低交易費用且不斷擴大市場規模，引領產業鏈上各個企業以持續尋找和占領新利潤增長點為目標，形成產業鏈的整體競爭力。

產業鏈治理，有助于一國或地區提高和保持競爭力、積極應對環境不確定性，特別是布局一些具有高價值、高控制力、高戰略性的產業。傳統的產業鏈治理理論從交易節約的角度，關注企業和行業組織模式，相應提出了產業鏈垂直整合、產業鏈聯合投資、產業鏈多邊合作、產業鏈聯盟等產業鏈治理機制。但是，從產業鏈治理的地區或國家戰略目標講，產業鏈治理必然離不開其在空間上的組織方式，疏密合理、分布有序、功能各異、稟賦互補的大中小城市體系是現代復雜的產業鏈群融合的主要空間載體。

從宏觀層面講，大都市群是二十一世紀國際競爭的基本單位，大都市群的治理水平決定了其是否能夠連接起不同層次、不同功能、不同稟賦的城市以形成高效的分工、合作、競爭格局，這將進一步決定其在國際分工中的地位和控制能力。

因而，在全球化背景下，產業鏈治理和大都市群治理是深度交融的。產業與城市（空間）的聯動以及由此而來的協同治理是城市和大都市群發展繞不開的話題。大都市群“產業（鏈）—空間”協同治理，是基于“產業—空間”耦合的內在機理，對產業鏈上各主體間經濟活動所嵌入的組織結構和空間結構，以及對大都市群內層次不同、稟賦各異的城市所承載的產業功能，進行持續調適和變遷的一個動態過程，以降低交易費用、提高資源配置效率、實現價值創造為目的。

以創新協調發展的體制機制和提高區域產業—空間耦合質量為重點，加快我國大都市群協同治理模式轉型

在我國，長三角大都市群的一體化協同治理架構是比較成熟的標桿模式。目前，長三角已經形成了以完善市場主導的資源要素配置機制，構建了區域統一市場、降低要素和產品空間移動的廣義運輸成本，以及實現了區域和城市間互聯互通、共治共享為目標的區域一體化發展戰略的主體思路和行動計劃。同時，也形成了比較成熟的協同治理框架，即一個包括決策層、協調層和執行層在內的三層運作協調機制，以及在各自層級下進行的四級會議制度，在長三角大都市群協調發展過程中發揮了積極作用。但是，長三角大都市群現有的協同治理模式依舊存在比較突出的問題，也是我國大都市群目前治理模式面臨的共同問題。

一是區域與大都市群協調機制的行政色彩相對濃厚。政府仍是長三角大都市群一體化發展的制度供給方，區域合作和協調發展很大程度上取決于大都市群各省市行政領導對區域合作和一體化理念的偏好程度。在當前中國的行政體制和政府考核機制下，尋求在有限要素的流動狀態下，最大化地實現本地區的稀缺要素集聚，而盡可能地阻礙本地高能要素的流出是各個層級的地方政府追求本地域發展政績最大化的本能選擇。除了在彼此可能獲得“共贏”的領域，如向中央政府要求更多的有利于長三角區域經濟發展的政策和項目比較積極，在涉及不同行政區域的利益再分配的時候，各地政府在一體化發展方面依舊會面和心不合，或者為爭項目形成過度競爭、或者在推動區域一體化基礎設施建設方面對本地獲益不大的項目上采取消極態度，或者對一體化進程議而不決，或行動遲緩。

二是區域與大都市群協調機制的運作效率有待提高。主要表現在大都市群缺乏產業與城市協同治理的關鍵元素——由企業和行業組織以及各類社會組織等力量形成的網絡，以及它們對大都市群協同治理過程的積極介入。由此導致產業空間分布優化與區域和城市價值間難以耦合，使得不同行政區域之間依然存在市場壁壘，阻礙要素資源跨區域流動，影響產業轉型升級和城市化的健康發展以及區域創新戰略的有效實施。

三是區域或大都市群在形成有全球競爭力和掌控力的有層次、有梯度且鏈環完整的重要產業鏈網絡方面的戰略行動相對落后。長三角地區有較為齊全的產業門類，有較為豐富的創新資源，但在如何加強傳統產業與新興產業、大型企業與中小企業、創新空間之間的跨行政區域聯系，從中國視角、全球視野，整合出具有跨越區域行政邊界、具有全球競爭力和全球價值鏈掌控力的優勢產業，提升長三角整體競爭力進而帶動區域發展方面仍具備大有可作為的空間。

以產業（鏈）—城市協同治理為核心，發揮政府、企業、社會組織等不同主體的治理能力，形成多元、互嵌、高效的大都市群一體化發展的治理模式

首先，在國家層面，制定在廣域空間布局下的具有全球引領性、控制力和競爭力產業的發展戰略和發展規劃。如，圍繞國家的大飛機發展戰略、新能源汽車發展規劃、互聯網技術發展戰略等，形成與先進技術相關的若干世界一流企業和若干隱形冠軍企業引領、行業組織和科研院所等機構廣泛參與的圍繞共同目標價值共生形成的組織高度網絡化、能夠引領全球技術創新和產業變革、具有強大包容性和根植性的產業網絡、空間網絡、制度網絡。

第二，構建大都市群內部的產業空間與創新平臺之間的協同治理網絡，包括各類產業集聚區（工業園區、科技開發區、高新技術園區、新城新區等）和各類城市功能區（如城市CBD、金融中心、空港和其他交通樞紐經濟區）以及創新功能區之間的合作網絡和協同治理體系。改變它們之間互不關聯、過度爭奪資源、單純追求有限行政區經濟增長的狀況，強化各類產業集聚區和新城新區之間的連接、聯動、開放、協調、共享的發展功能，將產業轉型升級、產業創新和空間創新緊密結合起來。

第三，強化市場和政府在一體化發展方面的互聯互通，創新區域一體化協調發展的微觀機制。如開展政府首腦或相關部門和企業家之間的座談會，或常設聯絡體制等溝通協調制度；搭建政府首腦和專家學者之間的聯絡機制，加強咨詢機構和智庫研究在服務區域一體化發展方面的作用；發揮跨行政區域的企業聯合會、行業協會商會等產業或行業協調組織，加強行業領域內的橫向協調和相互學習；在基礎設施方面，設立在不同城市間和各個城市內實現一體化運作的綜合交通機構，統籌規劃建設管理大都市群的城際軌道、地鐵、公共交通以及主要交通節點上的公共基礎設施和商業平臺，實現交通基礎設施的無縫對接，將城市群的交通真正打造為同城交通，以進一步降低運輸成本，提高運輸效率。

第四，推動產業引領行業的龍頭企業在大都市群空間開展產業分工協作，培育出世界級的企業（產業）綜合體。如歐洲空中客車飛機制造公司，就是以歐洲西北大都市區為依托，將大飛機各個生產環節和垂直產業鏈，散布于整個歐洲西北的各大城市，利用都市圈之間的快速城市交通網絡和便捷信息溝通網絡，把整個大飛機的產業協作體系完整地構建出來。

【本文作者分別為浙江大學區域與城市發展研究中心教授，浙江省社會科學院產業經濟研究所助理研究員，杭州電子科技大學教師、浙江大學公共管理學院博士后研究員；本文感謝國家社科基金重大項目“我國城市群連綿帶的層級體系及協同發展研究”（項目批準號：17ZDA070）和教育部人文社科青年項目：“基于企業異質性的新型工業化與城鎮化協調發展研究”（項目批準號：15YJC790030）的資助】

責編：趙博藝 / 楊 陽