習近平總書記指出，金融是現代經濟的核心，也是實體經濟的血脈，要服務于實體經濟。農業農村經濟在實體經濟中處于基礎地位，不言而喻，也需要依托金融提供資金支持。但是，多年來，農民貸款難現象一直存在，成為制約農業農村經濟發展的瓶頸，被習近平總書記稱為“老大難”問題。為了打破這個瓶頸，習近平總書記在2013年12月下旬召開的中央農村工作會議上要求，開展農村合作金融試點，建立適合農村特點的金融體制機制。本文圍繞這個問題展開討論，希望可以拋磚引玉。
消除農村資金短缺的認識誤區，打破對商業金融的制度迷信
農村改革之后，農戶成為獨立的經營主體。隨著農村市場經濟的發展，農民的競爭意識越來越強，對資金的需求也越來越旺盛，但農村金融機構卻一直無法滿足農民的金融需求。有人將這個現象歸咎于農村資金不足，要千方百計地往農村注入資金，比如招商引資、捐款捐物、財政支持，等等。不能說這些措施不應采取，但把市場運行層面的農民貸款難歸咎于農村資金短缺的認識卻是錯誤的。
農民貸款難現象長期存在，不等于農村缺少滿足農民貸款需求的資金。這個道理就如同社會上窮人挨餓，不等于糧庫里缺少糧食一樣。只要深入而不是表面地了解農村經濟狀況，就會知道，越是發展相對滯后的農村，閑置在當地金融機構賬面上的資金就越多。這一點可從各縣（市、區）統計局發布的“國民經濟和社會發展統計公報”窺見一斑。在公報中都會有年末貸款余額和存款余額，這兩個統計指標的比值叫存貸比。存貸比越低，說明當地金融系統中閑置的資金越多，或者說通過金融系統流到外地（銀行內部調撥）的資金越多，也說明當地的經濟不那么活躍。筆者查閱過幾百個縣（市、區）的存貸比，總的印象是，經濟發展水平處于中等偏下的地方存貸比都在40%到50%左右，也就是說，有一半左右的金融資金外流了，而且這樣的縣（市、區）幾乎都是農業人口比例比較大。如果再到這類縣市的鄉鎮去了解一下就會發現，存貸比超過20%的極為稀少。筆者在農村調研中不止一次發現，3萬到4萬人口的鄉鎮，金融機構（主要是信用社和郵政儲蓄銀行）的存款余額達到5億元很正常，但貸款余額通常不超過1億元。國內外的大量經驗數據表明，在以農業為主的農村，如我國大多數鄉鎮，存貸比達到50%左右即可全面覆蓋農戶的生產生活資金需求。所以，把農民貸款難歸咎于農村資金短缺，是不了解農村金融常識造成的認識誤區。
農村金融系統真正缺少的不是資金，而是把大量閑置資金用于支持農村發展的體制機制。金融領域的上層管理者和黨政機關主管金融工作的領導干部大多數對這一問題有明確的認識，多年來也想了很多辦法，試圖解決這個問題，基本思路就是推進農村金融機構商業化改革。
新中國成立之前的千百年里，除宋代的王安石變法期間外，中國農村長期缺少官方金融機構，都是以高利貸為特征的民間金融，如當鋪、錢莊等，年化利率都在三分以上，五分六分的也不少見。新中國成立后，高利貸作為比地主還要殘酷的剝削制度被取締了，并在農村成立了農民集資入股的信用合作社，幾乎遍布全國所有鄉鎮。最初幾年，信用合作社發揮了比較好的作用，解決了農民很多應急資金需求。但自計劃經濟體制定型后，尤其是1956年農業社會主義改造完成后，農戶不再是獨立的經營主體，經營性資金需求就完全沒有了，生活性資金需求基本上靠親戚朋友間相互幫襯。信用合作社成了農村集中工業化建設資金的主渠道，并且成為中國人民銀行在農村的分支機構，在所有制性質上由合作經濟變成集體經濟。1953年至1979年間，農村信用合作社吸收存款1941億元，發放貸款530億元，農村資金凈流出超過1400億元。在這期間，又成立了農業銀行，與中國人民銀行、信用合作社形成了錯綜復雜的關系。1978年，農村改革大幕拉開，人民公社體制解體，農戶重新成為獨立的經營主體，鄉鎮企業迅速發展起來，集市貿易十分活躍，農民獲得了進城經商務工的自由，至2006年農村稅費改革完成后，除了城鄉戶籍制度造成的城鄉居民權利差別還存在之外，經營領域計劃經濟體制對農村經濟發展的束縛徹底破除。在這個過程，以農村金融機構調整為主線，進行了一系列改革。
首先，1979年農業銀行再次恢復成立，按照中央、省、地、縣的行政層級設立機構，將農村信用合作社作為基層營業機，通過農村信用合作社形成了全國性的龐大農村金融體系。
其次，1994年以市場化為取向的農村金融體制改革進入快車道。農村政策性金融從商業性金融中分離出來，專門從事糧棉油儲備收購等政策性業務；農業銀行與農村信用合作社脫鉤，農業銀行成為主營城鎮業務的商業性金融機構。農村信用合作社成為農村合作金融組織，財產權按國務院規定歸省人民政府所有，經營業務從1996年起劃歸中國人民銀行托管。這期間，農村信用合作社的上級主管機構走向了商業化，相應從省到縣從農業銀行分離出一部分人員，成立各級別的信用社聯合社。值得注意的是，這次改革的目標雖然是“按合作制原則重新規范農村信用社”，但“合作”這個定性概念卻去掉了，歷史上的農村信用合作社變成了農村信用社。同時，城鎮化程度較高的地區的農村信用社改成農村合作銀行，但合作銀行的性質，又是股份制商業銀行。
第三，2003年啟動農村信用社徹底商業化改革。1996年完成上一輪改革后，農村信用社究竟如何恢復合作金融的性質并不明確，主管部門只是作了“主要由農戶、農村集體經濟組織和農村信用社職工入股”、決策上實行“一人一票”制的原則性規定，并沒有真正調動起廣大農民參與到信用社改革中的積極性。加上農村信用社與農業銀行分家時承接了很多不良債權，經營管理方式也沒有改善，所以，農村信用社獨立后不論是自身經營狀況，還是為農服務狀況，都沒有明顯改善，要靠財政補貼和中國人民銀行扶持才能勉強生存下來，甚至有一些農村信用社到了資不抵債的地步。在這種情況下，農村信用社告別了合作制的努力方向，啟動了徹底商業化的改革。主要措施是清退農戶的小額股金，以至少出資幾十萬元為條件吸納新股東，從產權上徹底變成由富人構成的股份制度商業銀行。到目前為止，大部分農村信用社已經改稱農村商業銀行，即便有尚未改名的，其事實上也是商業銀行。
在農村信用社之外，2007年郵政儲蓄銀行掛牌成立，利用網點優勢在農村開辦銀行業務。郵儲銀行主要吸收存款，貸款業務很少。必須提到的是，人民公社解體后，由農業行政部門指導，各地鄉鎮政府在清收鄉村兩級集體資產的基礎上，吸收農民入股，陸續辦起了合作基金會，彌補了農村信用社金融服務空缺。雖然名為合作基金會，但吸收資金的利息和發放貸款的利息都大大高于農村信用社。所發放的貸款除了小部分用于小農戶之外，大部分貸給了鄉鎮企業。加上內部管理不善等多重原因，到1995年前后，已經形成了很大的金融風險。在國務院嚴令下，1999年合作基金會全部關閉，只有極個別的村級合作基金會以互助儲金會等名義殘存下來。
在經過上述農村金融改革后仍然不能解決農民貸款難的窘境下，2000年以后，銀監會作為農村金融主管部門，陸續出臺文件，支持各類金融機構和其他社會資本到縣域鄉鎮開辦村鎮銀行、小額貸款公司和互聯網金融，等等。但這些新生農村金融機構同樣沒有解決農民貸款難問題，很多村鎮銀行虧損嚴重。
農村金融體制改革四十年的基本取向是構建商業性金融機構。很多人認為市場經濟只能這樣。現在看來，這是一種教條甚至是迷信，應當破除。商業金融機構無法滿足以小農戶為主體的農村資金需求，應該成為常識。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》要求“推動農村金融機構回歸本源”。有人對這一要求的理解是給農民增加貸款，但筆者認為，從現象上看固然是這樣，但更為本質的含義應是，多年的農村金融體制改革脫離了為農服務宗旨，沒有建立起適合農業農村特點的金融體制機制。
農村合作金融的制度優勢及生成條件：三位一體綜合合作
既然農村商業金融的改革路子走不通，就要回歸到合作金融這個本源上來。但我國一些學者以及金融主管部門的領導干部仍然對農村發展商業金融情有獨鐘，說到底，還是對農村商業金融的制度性短板認識不清，當然也就認識不到合作金融的制度優勢及生成條件。
商業金融機構在農村開展貸款業務經營成本高、風險大、效益低，是業內共識。這種狀況是由以下幾個原因造成的：一是信息不對稱，即銀行很難掌握客戶經營狀況的關鍵信息，全面準確收集信息的成本無法承受；二是農業經營項目市場風險大，一旦生產過剩，農產品價格下跌，農業經營主體就會虧損嚴重，確實無力償還貸款；三是容易遭遇道德風險，即一些農業經營主體尤其是小農戶即使有償債能力，也不履行償債責任；四是農業貸款額度小，管理成本高。
為了規避上述風險，商業金融機構開展涉農業務往往采取以下應對措施：一是要求政府給予涉農貸款業務各種名目的補貼，也確實有很多地方政府建立了“政銀保基金”，為銀行出現不良債權提供擔保；二是要求客戶尤其是小農戶與擁有穩定收入和社會信譽的公務人員達成擔保協議。但這兩類措施并沒有從根本上消除上述風險，也不能從根本上解決農戶貸款難問題。
于是，就有一些對農村金融特點不甚了解的經濟學家們建議搞土地承包經營權抵押貸款。但農村金融機構的管理人員都知道，這類建議是缺少實踐支撐的，開展這類業務十分謹慎，很多銀行采取了應付敷衍的策略。因為金融機構很清楚，農戶經營項目失敗后，拿到了土地承包經營權也難以兌現，再者，農戶已經經營失敗，土地承包經營權又被銀行拿走，等于把農戶逼上絕路。
綜上，農村商業銀行、政府和經濟學家們，都在規劃銀行如何規避風險，而對于從事實體經濟活動的農業經營者尤其是小農戶如何規避經營風險，卻沒有任何制度安排。在部分銀行家、干部、學者的眼中，似乎只要保住了銀行的利益，銀行愿意向小農戶貸款，小農戶的利益就得到滿足了。包括一些地方的信用村、信用戶建設，重點也是放在讓農戶以及農戶所在的村莊如何誠實守信，而不是確保農戶貸款之后如何規避經營風險獲得利潤。顯然，這不是銀行為實體經濟服務，而是要求政府、農村基層組織和農戶為銀行的利益服務，說到底是為經濟實力雄厚的商業銀行股東的利益服務。對于農村商業銀行而言，最大利益就是農戶能夠貸款并還本付息。至于農戶拿到貸款后如何獲利，多數銀行從業人員根本沒有考慮過，即使有人想幫助農戶也是心有余而力不足。至今，商業金融無法破解農民貸款難的制度原因就在于此，這也是農村商業金融的制度性短板，大概也是黨中央和政府要求農村金融機構回歸本源的原因。
計劃經濟消除不了短缺現象，而市場經濟消除短缺現象卻易如反掌。與此類似，商業金融在農村遇到的困境，在農村合作金融中是不存在的。從歷史上看，我們黨在根據地時期特別是在新中國成立初期，就很成功地在農村辦過信用合作社，即使是農村合作基金會時期，也有一些真正按照合作制運作的基金會是成功且至今還存續著的。從現實中看，著名三農專家李昌平領辦的鄉建院，已經在上百個縣（市、區）協助當地黨委政府建立村莊內置金融合作社，深受廣大農民和基層干部歡迎。筆者也曾經于2013年建議廣東省佛岡縣委，在行政村范圍內的經濟合作聯社內部開辦信用合作部。佛岡縣委接受了這個建議，在龍塘村率先試點，至今運作良好，不僅解決了農民貸款難問題，每年還為村集體經濟組織增加了五萬元以上的固定收入，如今已經擴大到四十多個村。從國際上看，與我國農業農村基本國情相類似的日本至少在100年以前，韓國至少在50年以前，就依靠合作金融徹底解決了農民貸款難問題。
上面提到的這些解決農民貸款難問題的成功案例有如下特點：一是合作社是社區性的，即農民合作社是按照社區組建的，這樣的合作社內部是個熟人社會；二是合作社開展信用合作業務，不論吸收資金，還是發放貸款，都在合作社內部進行；三是合作社對于貸款社員的經營項目提供力所能及的支持幫助；四是信用合作業務產生的利潤由社員內部共同分享，包括管理費用如人員工資，也是變成社員的收入。
在合作金融體制內，困擾商業金融的信息不對稱、管理成本高、風險大等問題得以解決，因為，熟人社會就是人與人之間信息充分對稱的社會。筆者在輔導村干部學習合作金融常識時告訴他們：好人辦正事缺錢，就把錢借給他。什么樣的人是好人，什么樣的事是正事，你們自己最清楚（即信息對稱），發動社員制定出判斷標準（章程和管理辦法，即處理信息），由合作社管理層執行。加上利潤共享這一既是激勵也是約束的利益機制，所有合作社信用合作業務的運營都安全平穩，管理成本低、風險小，幾乎不存在呆壞帳問題。
當然，必須承認，我國的農村合作金融與日本、韓國、臺灣地區相比，還有相當大的差距。主要表現在，日本和韓國的農民合作社（漢字名稱為“農業協同組合”，簡稱“農協”）是全國成體系的，基層組織能夠為農戶提供技術、供銷、金融、保險、生活等全方位社會化服務。對此，習近平總書記早就深刻地認識到并且親自推動與日韓農協類似的農民合作社體系的建立。
習近平總書記擔任浙江省委書記期間，以瑞安市為試點單位，提出探索建立農民專業合作社（生產）、供銷合作社、信用合作社融合的“三位一體”新型農村合作經濟體系，并部署了“三位一體”改革試點工作。2014年，全國供銷合作總社成立60周年時，習近平總書記作重要批示，要求供銷合作社深化改革，成為為農民生產生活服務的生力軍和綜合平臺；2015年，為落實習近平關于供銷合作社深化改革的批示精神，中共中央、國務院下發了中發〔2015〕11號文件，要求農民合作社成為黨委政府密切聯系農民群眾的橋梁和紐帶，并確定河北省、山東省、浙江省、廣東省進行供銷合作社改革試點；2017年和2018年中央一號文件要求各地黨委、政府要推動“三位一體”綜合合作。在此，我們參照日本農協的成熟經驗，討論“三位一體”綜合合作的制度優勢。與歐美國家的農民合作社相比，日本農協有幾個明顯不同的特點。
一是全國成體系。日本政府有三個層次，即中央、都道府縣、市町村，農協也與政府層級一一對應。農民在市町村這一級加入農協，市町村（屬于行政單元，不是指自然村）面積一般是300平方公里左右，與中國的大型鄉鎮相仿。這個范圍內所有農民以及生活在自然村中非農業人口，幾乎全員加入農協。
二是擁有綜合性服務功能。農協設有技術指導、購銷、信用、保險、生活服務等職能部門，為組合員（社員）提供全方位的社會化服務。各個職能部門上下貫通，形成全國性的為農服務體系。正是靠著這樣的體系，日本能夠在很大程度上解決農產品生產過剩問題。因為農協的農業技術員清楚地知道各家各戶的生產情況，可以把反映農業生產動向的數據匯集到中央層次，一旦發現過剩苗頭，可及時進行產前調控，防止生產過剩發生。農協幫助農戶購買質優價廉的生產資料，并提供專業農技指導，確保產量高質量好；農協幫助農戶把農產品直接運到批發市場銷售，確保產品優質優價，讓農戶掙到更多的錢。如果農戶在生產經營過程中缺少資金，農協信用部門就提供及時足額的資金支持；如果發生災害，可以獲得農協保險部門理賠。農協還為農戶提供生產經營以外的生活服務，包括開展業余文化活動等。農戶從農協那里得到的社會化服務可謂是“從生產到生活、從搖籃到天堂”。
三是農協內部各職能部門相互支撐。從外部觀察日本農協，人們往往注重農戶獲得的周到技術指導、購銷和生活服務等。但從內部觀察日本農協的運轉，金融和保險部門則對農協為農戶提供全方位服務提供經濟支撐。換言之，農協作為經濟組織，利潤主要是由信用和保險部門創造的。當然，技術指導、購銷和生活服務部門也為信用和保險部門帶來了穩定的經營業務。總之，農協內部的各個業務部門相互支撐，大大降低了各職能部門的運營成本，并且確保各個經營環節的利潤盡可能地留在農協體系之內，最終歸社員共同所有、分享。所以，單純觀察日本農協的合作金融體系，可以說是系統性風險最小，為農戶提供的經濟支撐最大。能夠做到這一點，根本性原因在于，它是屬于農民的金融體系，讓農民擁有了對抗非農產業資本和商業金融資本的實力。
發展農村合作金融要提高政治站位
深化農村金融改革，是實施鄉村振興戰略的重要組成部分。習近平總書記要求各級黨委政府，把握好鄉村振興的政治方向，也就是有利于發展壯大集體經濟，有利于農民共同富裕。上述分析表明，合作金融完全符合鄉村振興的政治方向，要把成本高、風險大的商業金融改革思路轉變過來。實現這種轉變必須依靠并加強黨的領導才能真正做到。為此，各級黨委政府和金融管理部門要提高政治站位，以實際行動同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。
一是相關領導干部要牢固樹立政治意識、核心意識、大局意識、看齊意識。體現在農村金融改革上面，首先把發展生產、供銷、信用“三位一體”的綜合合作思想學懂弄通做實。各級黨政一把手是落實中發〔2015〕11號文件精神的第一責任人，要清醒認識到，“三位一體”綜合合作體系不僅能夠為農戶提供全方位的社會化服務，還是解決基層黨組織虛化弱化邊緣化的有效途徑。
二是把直接生產農產品的農民利益放在第一位。農民合作社的首要功能是保護農民在市場競爭中的利益，保護那些直接生產農產品的農民利益尤其重要。發展壯大“三位一體”綜合合作，正是從體制機制上確保購買、銷售、金融、保險等經營環節的利潤流到農民手中。在這些環節中，合作金融處在整個利益鏈條中的核心位置。這樣，就會同現有商業金融體系發生利益碰撞。面對這類矛盾，各級黨政領導機關要敢于突破利益固化樊籬，把保護農戶的利益放在第一位。
三是農村基層黨組織要以合作金融為突破口，把社區綜合性合作社做實做強。四個省供銷合作社改革試點沒有取得預期效果，最大的制度建設短板，是沒有在村莊層面把三位一體綜合合作貫徹落實。要加長這個短板，必須依靠村黨支部領辦三位一體綜合合作社。本文例舉的合作金融成功的合作社，都是在村黨支部領導下辦起來的，絕大多數是黨支部書記擔任理事長。黨支部領導的合作社掌握幾百萬甚至上千萬信貸資金，為農戶服務的手段和能力大為增強，農民合作社成為黨委政府聯系農民群眾的橋梁和紐帶，就有了堅實的經濟基礎和制度保證。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授、博士生導師】
責編：李 懿 / 董惠敏