【摘要】土耳其從議會制到總統制的轉變與憲法修訂密切相關。2007年憲法修正案規定總統直選；2010年憲法修正案重塑國家權力機構；2017年憲法修正案確定總統制的原則框架，并訴諸全民公投付諸實踐。埃爾多安通過總統選舉和議會選舉確立高度集權的總統制模式，強烈的威權政治傾向給土耳其未來發展帶來不確定性：軍方和反對黨對執政黨的挑戰、葛蘭運動的潛在威脅和正義與發展黨的內部分化等加劇政治治理危機，經濟發展危機使土耳其很難跨越“中等收入陷阱”，民粹主義的內在弊端帶來發展困境，“無所適從的國家”處境使其外交走向面臨諸多變數。

【關鍵詞】正義與發展黨 總統制 憲法修正案 不確定性 民粹主義

【中圖分類號】D73 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.19.003

在現代中東政治舞臺上，土耳其實現從基于凱末爾主義的“土耳其模式”向基于埃爾多安主義的“土耳其新模式”的轉變，這成為探索非西方國家政治制度轉型的典型個案。2018年7月9日，埃爾多安宣誓就任總統，隨后組建內閣，標志著土耳其總統制的完全確立。盡管從議會制到總統制的轉變是土耳其政治變革的邏輯必然，但針對1982年《憲法》的修訂則是促使這一轉變的關鍵因素。本文試以土耳其總統制為研究對象，分析憲法修訂與總統制的關系、土耳其總統制的結構特征，進而分析政體轉變帶來的不確定性。

憲法修訂與總統制的實現

土耳其的政體變化與憲法更新密切相關，1876年《憲法》、1924年《憲法》、1961年《憲法》和1982年《憲法》的更替，使土耳其政體實現從君主立憲制到議會制共和制的過渡；歷次憲法修正案不僅促使憲法法案與政治發展相適應，而且帶來政體形式、政黨政治和選舉制度的相應變化。運行至今的1982年《憲法》是土耳其精英對1961～1980年政治混亂局面反思的結果，旨在整飭政治秩序、終止意識形態沖突和結束聯合政府頻繁更迭，因而呈現對民主政治的監護特征。正義與發展黨上臺后，先后出臺19項憲法修正案，以弱化國家精英對民主政治框架的限制，其中部分獲得議會通過或借助全民公投而生效，這對政治制度轉型產生重要影響。本文選擇與確立總統制關系密切的三次憲法修正案，來闡釋憲法修訂與政體轉變的關系。

2007年憲法修正案與總統直選。正義與發展黨的上臺既得益于安那托利亞的農村、小城鎮居民以及城市移民的支持（這決定了其具有民粹主義背景）；又反映了新興的、較為虔誠的城市中產階級的追求，體現了土耳其從精英政治向民眾政治的轉變（總統直選的實現彰顯民眾政治意識的覺醒）。2007年，大國民議會啟動總統選舉程序后，正義與發展黨的阿卜杜拉·居爾作為唯一的總統候選人參與總統選舉，軍方隨之在總參謀部網站上掛出一份備忘錄，措辭強硬地表示要捍衛阿塔圖爾克的基本原則，威脅使用“法律力量”以保護世俗共和國。[1]由于參與總統選舉投票的議員未達到2/3的多數，共和人民黨提請憲法法院中止總統選舉。憲法法院宣布總統選舉的程序違憲而取消總統選舉結果，居爾被迫退出總統選舉。5月31日，正義與發展黨提出針對1982年《憲法》第77、79、96、101、102條款和兩個臨時條款的憲法修正案，宣布大國民議會選舉期限從五年縮短為四年，總統由全民直接選舉產生，任期五年，可連任兩屆。5月27日，憲法修正案獲得2/3的議員支持而通過，但塞澤爾總統把憲法修正案退回議會重新審議，認為改變總統選舉方式并非簡單的程序問題，而是涉及憲法規定的政治制度的改變；現行憲法規定總統是對多數黨權力的制衡，憲法修正案偏離既有的議會制，將是一個沒有先例和實踐的制度；民選總統“很輕易地成為政治體系中的主導元素”，將會造成沖突和分裂；因而不能在沒有充分考慮和審議的情況下，匆忙進行政治制度的根本性變革。[2]憲法修正案退回議會再次表決后獲得通過，由于憲法修正案第一條僅獲得366席支持，其余條款獲得2/3以上的議員支持，引起關于修正案表決是否合憲的爭論。7月5日，憲法法院駁回關于憲法修正案的違憲訴訟，塞澤爾總統將憲法修正案提交全民公投而獲得通過，這使直選總統以憲法形式確立下來。這場由總統選舉引發的危機使埃爾多安和正義與發展黨認識到實施總統制的重要性：一是土耳其需要實行新政府制度以避免脆弱的聯合政府再次出現，因為聯合政府容易導致政黨分化和政治經濟發展停滯；二是終結由總統選舉所引發的政治危機，以應對政治制度中的雙重合法性問題，通過全民直接選舉行政首腦而鞏固其合法性，通過尊重民眾選擇來實現民主鞏固；三是強化行政權力以加快決策過程，引入直接選舉以使行政機構承擔更多責任。厄茲布敦指出：“考慮到全民公選總統的憲法修正案與總統制模式相聯系，而1982年《憲法》并沒有賦予總統全部權力，所以土耳其（修憲后）的議會制可以視為半總統制。”[3]顯然，此次憲法修正案對于總統制的實現至關重要。

2010年憲法修正案與總統選舉法。2010年3月20日，正義與發展黨政府向大國民議會提交涵蓋行政、立法、司法和公民權利的憲法修正案，以加強對司法權的控制、擴大執政優勢和謀求政治延續，并賦予總統更多影響立法和司法機構的權力。一是重塑憲法法院以擴大總統任命權。1982年《憲法》第146條規定憲法法院由11名正式成員和4名候補成員組成，2010年憲法修正案將正式法官人數增加到17名，廢除替補法官，其中總統選出14名，大國民議會選出3名。二是通過重構最高法官與檢察官委員會來擴大總統權力。1982年《憲法》規定最高法官與檢察官委員會由總統從上訴法院和國務院提名的候選人中任命5名正式成員和5名替補成員，憲法修正案的第19條規定其由21名正式成員和10名替補成員組成，上訴法院、部長會議等在高級法官與檢察官中選出15名正式成員和10名替補成員，其他6名成員由總統從高級行政人員、執業律師以及法學、經濟學和政治學教授中選出。反對黨指責正義與發展黨通過對司法機關施加影響而控制司法權力，違反分權原則；總統擁有更大的任命法官權力則破壞司法獨立性；試圖改變1982年《憲法》的前三個不可修改條款，因而在大國民議會中予以抵制。該憲法修正案在2010年5月7日的議會投票中僅獲得330票支持，正義與發展黨于同年9月將其訴諸全民公投獲得通過。

2012年1月19日，正義與發展黨政府頒布第6271號法令——《總統選舉法》（Presidential Election Law），明確規定總統由民眾選舉產生，總統選舉在全國范圍內同日進行，保證公民投票的完全獨立和計數公開；總統選舉每五年舉行一次，每人可連選兩屆；總統任期屆滿，總統選舉在屆滿之前的60天內完成；總統懸空，總統選舉要在總統缺位后的60天之內完成；總統選舉堅持兩階段的絕對多數原則：如果候選人在第一輪選舉中未獲得50%以上支持，則由支持率最高的兩個候選人進入第二輪選舉，獲得50%以上支持率的獲勝；或者所有參與第一輪選舉的候選人參與第二輪選舉，得票最多的候選人（不管是否贏得50%以上的支持率）獲勝；由于戰爭而無法進行新總統選舉時，大國民議會可以決定總統選舉延遲一年以上；總統選舉的最終結果由最高選舉委員會向大國民議會宣布。[4]這為總統直選提供了法律根據。

2014年8月，埃爾多安在首次總統直選中獲勝，宣稱要使民眾意識到政府制度的改變是一種必要而非選擇。[5]盡管全民直選總統結果體現民意，但產生了雙重合法性問題，因為當總統和總理都來自同一個政黨時，兩者之間的權力斗爭能夠得以控制，但如果來自不同的政黨，兩者之間的權力危機將會不可避免。因此，埃爾多安繼續修憲，以擴大總統權力和推行總統制，避免上述雙重合法性問題。

2017年憲法修正案與總統制實現。埃爾多安當選總統后，向總統制轉變成為正義與發展黨政府的首要目標。面臨2015年大選的組閣反復和2016年未遂政變的威脅，正義與發展黨拋出旨在改變政府制度形式的憲法修正案，并得到民族行動黨領導人巴赫切利（Devlet Bahçeli）的支持。2017年憲法修正案涉及議會結構、總統選舉、總統權力、總統刑事責任和相互終止原則等，標志著對國家機構的全方位修改。第一，憲法修正案弱化議會權力。憲法修正案第2條修改大國民議會的結構，將議員從550名增加到600名。議會不再享有監督內閣的權力，取消議員的口頭質詢權而代之以書面質詢，且質詢不得針對總統；強行通過總統駁回的議案所需票數從簡單多數變為絕對多數；發起調查和彈劾總統的程序增加、門檻提高。第二，憲法修正案強化總統的行政和立法權力。憲法修正案規定總統由全民直選產生，實行兩輪多數選舉制，總統作為行政首腦和國家元首可以保留政黨身份；總統有權解散議會和廢除議長，提前進行議會和總統選舉。憲法修正案規定廢除總理而將其大部分行政權移交總統，總統可以任命一名以上的副總統，如果總統因故懸空，副總統將代理總統直到新總統產生；如果總統因為臨時原因諸如生病或出國旅行，副總統可以代行總統職責。總統有權宣布國家進入緊急狀態，解散議會，增設、改革或廢除政府部門，任命和解聘高級公職人員。部長及內閣成員由總統任命產生而無須經議會同意，因而只對總統負責。總統有權取代部長會議提交預算報告。憲法修正案第9條規定總統有權在政治、社會、經濟、公共安全等領域發布行政命令且具有法律效力；但行政命令不能違反1982年《憲法》對公民個人權利、政治權利和職責的規定，不能發布憲法和法律明確規定事務的行政命令。[6]第三，憲法修正案規定總統的選舉程序。憲法修正案規定議會和總統選舉同時進行，任期五年；總統和大國民議會都有權提出重新選舉，但大國民議會須得到議會3/5議員的支持。第四，憲法修正案進一步改變司法體系。憲法修正案廢除軍事上訴法院和軍事最高行政法院，除了戰時設立軍事法院外，平時將不再設立軍事法院。規定最高法官與檢察官委員會成員從22人降至13人，其中4人由總統任命，7人由議會任命，其余成員由正部長和副部長擔任。[7]憲法法院也由17人減至15人，其中總統任命12人，議會任命3人。這就意味著在新制度體系下，總統領導國家的行政部門，不經議會同意，有權任命和辭退副總統、部長、高級官員和高級法官等；有權解散議會，簽署行政命令和宣布國家的緊急狀態。2017年1月21日，憲法修正案獲得339名議員支持，由于未達到2/3的多數，最終于4月16日借助全民公投獲得通過，為實現總統制提供憲法基礎。

總統制確立及其結構特征

實現總統制是中東劇變以來，尤其是埃爾多安當選總統以來，正義與發展黨政府追求的首要目標。埃爾多安甚至迫使推行總統制不力的達武特奧盧下臺，扶植親信耶爾德勒姆擔任總理，以加快實現總統制。2018年4月，正義與發展黨聯合民族行動黨將于2019年11月舉行的總統選舉和議會選舉提前至2018年6月24日舉行。來自7個政黨的6位總統候選人參與總統選舉，包括現任總統埃爾多安、共和人民黨候選人穆哈雷姆·因杰（Muharrem ?nce）、好黨黨魁梅拉爾·阿克謝奈爾（Meral Ak?ener）、人民民主黨候選人塞拉赫丁·德米爾塔什（Selahattin Demirta?）、愛國黨黨魁鐸烏·派林切克（Do?u Perinçek）、幸福黨黨魁泰麥爾·卡拉莫爾拉奧盧（Temel Karamollao?lu）。根據土耳其最高選舉委員會（Turkey's Supreme Election Council, YSK）的統計，埃爾多安獲得52.59%的民眾支持而贏得總統選舉。[8]共有8個政黨參與議會選舉，正義與發展黨和民族行動黨組成“人民聯盟”，共和人民黨、好黨、幸福黨組建“民族聯盟”，正義與發展黨、民族行動黨、共和人民黨、好黨和人民民主黨憑借42.56%、11.1%、22.64%、9.96%和11.7%的民眾支持率進入大國民議會，分別獲得295、49、146、43和67席。正義與發展黨政府隨后發布一系列法令，將總統制納入現行立法體系，包括廢除某些部委和機構的職能，合并部分部委，以將行政權力完全納入總統的控制之下。

2018年7月9日，埃爾多安宣誓就任總統時宣稱：“拋棄那個造成政治、社會和經濟混亂而使國家付出沉重代價的制度。”[9]“通過總統制政府，我們正在轉向一個新政府體系，這遠遠超出我們近150年來對民主的追求和95年的共和國歷史的經歷。”[10]新總統制下的政府結構發生很大變化，廢除總理職務，將總理辦公室的所有行政權力移交總統。埃爾多安組建的新內閣主要由其效忠者、技術官僚和商界人士組成，包括１名副總統和16名部長。福阿德·奧克塔伊（Fuat Oktay）擔任副總統，外交部部長梅夫呂特·恰武什奧盧（Mevlüt Çavu?o?lu）、內務部部長蘇萊曼·索伊盧（Süleyman Soylu）延續前任政府職務，總參謀長胡盧西·阿卡爾（Hulusi Akar）將軍擔任國防部部長，埃爾多安的女婿貝拉特·阿爾巴伊拉克（Berat Albayrak）由能源部部長轉任財政與金融部部長。埃爾多安總統將前任政府的26部合并為16部，新組建勞工社會服務與家庭部、工業與技術部、商業部、農業與林業部、青年與體育部、財政與金融部、運輸與基礎設施部和外交部。[11]比納利·耶爾德勒姆當選大國民議會議長。埃爾多安實現國家政治制度的重塑，將總統置于權力結構的頂端，領導規模大大縮小的政府，議會的權力遭到限制。反對黨、西方盟友和其他批評者認為該制度缺乏必要的制衡而賦予總統至高無上的行政權力，稱其為“一人統治”。[12]

新總統制帶有鮮明的集權特征，總統既是行政首腦也是國家首腦，在行政、司法領域的主導地位將使立法、行政和司法系統之間缺乏制衡監督，所以具有強烈的威權政治傾向。早在2017年修憲公投之前，“一些人害怕修憲公投的通過將導致土耳其滑向威權主義。……如果土耳其人批準擴充行政權力的憲法修正案，國家的緊急狀態將會無限期持續下去”[13]。修憲公投期間，專欄作家弗里達·吉蒂斯（Frida Ghitis）宣稱：“土耳其的民主制度在今天死亡，（此次公投）將使土耳其更少民主、更加分裂和更具宗教傾向……埃爾多安，一個充滿個人魅力、威權傾向的、有著伊斯蘭目標的民粹主義領導人已經成為國家深度分裂的焦點，此次公投將使那些分裂更為激烈和動蕩。”[14]正義與發展黨政府將新制度界定為多元主義的“土耳其式總統制”，實際上新制度將帶來一種代表制民主，其產生了一種缺乏制衡的“贏者通吃”的制度。[15]批評者認為這種總統制模式并沒有先例可循，由于總統制設定的總統和議會由民眾選舉且任期固定，擁有相互中止的權力，但二者的權力旨在解決危機而非冒著危險相互終止和走向同時選舉，所以也存在政策分歧升級時制度僵化或陷入僵局的危險。“尋求相互終止的必要性并不意味著制度的覆滅，而是意味著大部分民主制度中普遍存在的公眾裁決。”[16]這實際上制約總統制優勢的充分發揮。盡管如此，埃爾多安及其領導的正義與發展黨再次以絕對優勢贏得總統選舉和議會選舉，這說明民眾對于秩序和穩定的追求。在新總統制下，總統被賦予絕對權威統一管理行政機構，從而使政治決策過程更加合理暢通，政府部門及其相關機構的活動能力上升，行政效率更趨高效；能夠減少立法和司法機構對行政系統的制約，促進行政系統高效調動政治資源，以解決執政黨面臨的統治危機；能夠規避因議會黨派斗爭導致的政令不暢甚至軍人干政的現象，還能夠解決行政權力的雙重政治合法性問題；所以在一定程度上適應了土耳其政治發展的需要。

議會制和總統制是現代國家的兩種基本政府體制，議會制伴隨著近代政治的興起自發產生，總統制作為美國開國元勛的歷史遺產是人為設計的結果。民眾質疑議會制帶來政治動蕩，議會制政府的更迭頻繁和反復無常在很大程度上遮掩了其穩定性的優點；議會制政府通過執政聯盟而廣泛代表民眾利益，體現了制度的張力，得到諸多國家的認可。總統制具有行政機構的穩定性特征，但也有可能帶來個人權力的高度集中，盡管政治活動需要強有力的政權形式，但這以國家元首的權力膨脹為代價；總統制作為一種“贏者通吃”的制度，候選人可能憑借相對多數的支持脫穎而出，造成其代表性大打折扣。美國學者馬修?舒加特（Matthew S. Shugart）和約翰?凱里（John M. Carey）認為總統制具有議會制所不具備的事后可追究性、事前可辨識性、相互制約、更大的民主性，以及仲裁人角色等優點，故總統制代表現代政府制度的發展方向。[17]此觀點盡管未必完全客觀，但也揭示了后發現代化國家選擇總統制的原因所在。土耳其從議會制到總統制的轉變，不僅是政體形式的改變。埃爾多安領導控制議會多數議席的政黨聯盟，掌控立法和行政機構，通過任命憲法法院、最高法官與檢察官委員會的成員而控制司法權力，將會導致國家政權監督制衡能力缺失；總統與執政黨的捆綁進一步強化集權，有將執政黨的意志上升為國家意志的危險；反對黨的抵制和社會撕裂將會加劇政治治理危機，這些為實現“2023愿景”增添諸多變數。

土耳其政體轉變帶來的不確定性

土耳其從議會制到總統制的轉變，確立了“一黨獨大，多黨并存”的威權主義政治模式，進一步強化了埃爾多安的個人集權和土耳其的地區大國地位，盡管體現了后發展國家的民眾對秩序和穩定的選擇，但卻破壞了民主政治所需要的監督制衡原則，也大大增加了土耳其政治經濟形勢與外交政策中的不確定性。“威權國家需要通過建立與完善政治制度，來應對兩個重要威脅——來自統治集團內部的背叛，以及來自社會外部的壓力。”[18]所以，新總統制框架下的埃爾多安和正義與發展黨政府任重而道遠。

首先，總統制的確立強化了埃爾多安的集權統治，但卻加劇了政治治理危機。埃爾多安借助正義與發展黨政府積極推動修改憲法，借助全民公投將憲法修正案付諸實踐，逐步打擊異己力量以強化個人集權，成為土耳其歷史上最具實權的總統，且有望連選連任至2028年，但土耳其日益偏離民主化軌道，逐步走向強人威權政治，也將給未來的政治治理危機埋下伏筆。

一是執政當局強力壓制軍方和反對派力量，帶來一定挑戰。正義與發展黨上臺以來，先后五次贏得議會選舉而形成以軍方為代表的國家精英和以共和人民黨為代表的反對黨難以撼動的優勢，并通過出臺一系列措施來擠壓軍方和反對派的政治空間。長期以來，土耳其軍方以凱末爾主義的捍衛者自居，以捍衛憲政原則和秩序為名推翻民選政府，頒布新憲法、重塑政治制度。2002年以來，埃爾多安通過增加國家安全委員會中的文官比例來削弱軍方在國家權力機構中的影響力，以滿足哥本哈根標準為借口縮減軍方的政治職能，通過總統直選繞過軍方對其當選總統的抵制，取消軍人的司法豁免權以說明軍事政變對民主政治的破壞作用，挫敗軍方密謀的“大錘計劃”、逮捕軍方多名退役或在職高官，迅速終結2016年軍事政變，并在軍方內部進行政治清洗，促使武裝力量受其控制。盡管軍方通過支持反對黨和訴諸憲法法院實施絕地反擊，但成效甚微；2016年未遂政變的結果也表明軍方缺乏廣泛的社會支持，因為“隨著政治參與范圍的擴大，作為一種政治行動技巧的政變，其實用價值也跌落了”[19]。目前，隨著埃爾多安去凱末爾主義路線的趨向更為突出，其與軍方的權力斗爭仍將持續且有激化的可能，并不能排除軍方在未來再次干預政治、挑戰埃爾多安和正義與發展黨的統治地位。而且，基于意識形態、民族宗教政策和治國方略的分歧，以共和人民黨為代表的反對派力量與正義與發展黨的斗爭體現在議會選舉、憲法修訂、加入歐盟、庫爾德問題、外交政策等諸多領域，所以反對派與執政黨的權力角逐將是影響土耳其政治發展的重要因素。

二是正義與發展黨與葛蘭運動從結盟到分裂，帶來潛在威脅。正義與發展黨在21世紀頭十年的選舉勝利離不開葛蘭運動成員的支持。土耳其日漸上升的“道德的絕大多數”形成社會伊斯蘭運動的主體，葛蘭運動發揮其核心領導者作用。那些被凱末爾主義排斥出權力中心的邊緣階層通過葛蘭運動的教育和經濟、傳媒活動，實現向上的社會階層流動，占據國家機構諸如司法、情報和警察部門的要職。葛蘭運動的支持促使正義與發展黨能夠有效管理國家，并在警察、司法和情報部門的幫助下監控軍方和反對派力量。面對軍方策劃的、旨在摧毀葛蘭運動和正義與發展黨政府的“埃爾蓋內孔”事件和“大錘計劃”，葛蘭運動“通過與各個政黨、非營利性組織和自由組織的結盟來永遠終結軍方在土耳其政治中的作用”。[20]“它們一個是執政黨，一個擁有廣泛的社會網絡；一個旨在管理國家，一個致力于發揮國際性影響；一個集中于政策實踐，一個注重社會文化（建設）。這似乎是很好的搭檔，共同形成土耳其的伊斯蘭精英，然而在軍方力量被削弱后，這對盟友的矛盾也逐步激化。從蓋齊公園的游行到2013年底的腐敗調查案，葛蘭運動都被視為主要的鼓動者。”[21]埃爾多安將葛蘭運動視為“幫派”“組織”“病毒”“平行政府”等，正義與發展黨政府控制的傳媒也使用同樣字眼詆毀、誹謗葛蘭運動成員和其他批評政府的人。葛蘭運動與正義與發展黨的盟友關系終結于2016年7月15日的未遂政變，盡管法圖拉·葛蘭否認葛蘭運動與政變有關，但埃爾多安指控其是未遂政變的幕后主使，對包括葛蘭運動在內的反對派力量進行政治清洗，相當數量的軍官、法官、律師和記者被投入監獄，大批來自軍警、司法、情報、政府部門和高校的葛蘭運動成員被開除公職，葛蘭運動遭到強力鎮壓。目前，埃爾多安通過國家緊急狀態下對反對派的全面清洗進一步捍衛了執政優勢，但是葛蘭運動作為一個世界性的宗教社會運動，仍具有相當強的社會基礎和國際影響力，一旦條件具備，有可能對埃爾多安和正義與發展黨的政治統治構成嚴重威脅。

三是埃爾多安大量任用親信排斥異己力量，加劇執政黨內部危機。正義與發展黨是伊斯蘭政黨演進序列的重要一環，但其內部利益群體的多元化使領導層之間的關系微妙。2002年11月，正義與發展黨贏得議會選舉，埃爾多安因為法院判決在身無法以黨魁身份出任政府總理，所以總理由其親密戰友居爾擔任，他在幕后操控。居爾政府推動大國民議會修改憲法，以解除埃爾多安的從政禁令，埃爾多安隨之擔任政府總理。在塞澤爾總統、軍方與埃爾多安的權力角逐中，居爾作為埃爾多安的得力助手，幫助埃爾多安化解總統候選人危機，埃爾多安于2007年8月當選總統。當埃爾多安通過修改憲法推行全民直選總統為自己鋪平權力之路時，溫和務實的居爾與埃爾多安出現政見分歧而分道揚鑣。2014年8月，埃爾多安當選總統后，將居爾排斥出正義與發展黨的領導核心，而將其外交智囊達武特奧盧推上總理寶座。達武特奧盧由于與埃爾多安在政治改革、難民問題、庫爾德問題和推行總統制方面分歧較大而被迫于2016年5月辭職，進而退出正義與發展黨的權力核心，埃爾多安隨后任命其親信耶爾德勒姆組建新政府。該政府積極推動憲法修訂，推動議會選舉與總統選舉提前進行，加強對反對派的政治清洗，為實現總統制掃清障礙。2018年大選后，埃爾多安積極吸納親信和支持者組建新政府，新政府完全處于埃爾多安的控制之下。正義與發展黨內部的權力更迭體現了執政黨內部的激烈斗爭，新政府組建后的里拉暴跌也加劇了內部治理危機。盡管目前尚未有撼動埃爾多安執政地位的政治力量，但埃爾多安對女婿的扶植和對親信的重用，再加上脆弱的經濟形勢，不僅成為反對派攻擊的口實，也有加劇執政黨內部分化的風險。

其次，總統制的推行過程伴隨著嚴峻的經濟發展危機，土耳其很難跨越“中等收入陷阱”。和諸多后發現代化國家相似，土耳其在20世紀80年代也推行新自由主義市場經濟改革，用出口導向戰略取代進口替代戰略，加速經濟私有化和自由化發展，這在提升土耳其經濟活力、融入全球市場的同時，造成土耳其經濟對外部市場和資本嚴重依賴，釀成世紀之交的經濟危機。正義與發展黨上臺后，撤銷貿易壁壘，大力發展對外貿易，積極推行自由經濟發展計劃，土耳其經濟進入健康穩定且高速發展的軌道，年均經濟增長率長期保持在8%，以世界第17大經濟體地位躋身G20之列，由此進入中等收入國家行列。2011年，時任總理的埃爾多安提出“2023”目標，即到2023年土耳其共和國成立百年之際，躋身世界十大經濟體行列。這既是土耳其的經濟發展目標，也奠定了后續經濟政策的基調，所以正義與發展黨政府推行加大基礎設施投資、實施低利率和依賴外來投資的經濟政策，以加速經濟發展。由于嚴重依賴外來資本，土耳其經濟的脆弱性不斷加深，加速私有化使國家經濟遭到嚴重削弱，同時腐敗、貧富分化和失業率上升等社會問題日趨嚴重。這些問題在2012年之前被經濟高速增長掩蓋，但在2012年經濟增長放緩后日趨凸顯。[22]受周邊局勢動蕩、歐洲債務危機外溢效應等因素影響，土耳其遭遇通脹高企、失業增加、赤字上升、出口下降、貨幣貶值、腐敗猖獗，經濟增長持續疲軟，陷入由創新能力匱乏、金融體系脆弱、經濟結構和發展方式陳舊等造成的“中等收入陷阱”。

土耳其經濟是典型的外向型經濟，主要進口原油、天然氣、化工產品、機械設備和鋼鐵等，主要出口農產品、食品、紡織品、服裝、車輛及零配件等，呈現“出口亦高度依賴進口”的尷尬局面。土耳其經濟高速增長期結束后，正義與發展黨政府本應順勢推動產業鏈升級，進行結構性改革，提高勞動生產率，以實現持續性發展，但由于國內政治矛盾激化，加上埃爾多安推行總統制，需要維持經濟高速發展以爭取選票，確保選舉勝利，所以采取不計代價的刺激政策，如壓低利率，放寬信貸，鼓勵民眾消費，擴大政府支出，投資鐵路、機場、運河、能源通道等基礎設施等。在國內資金嚴重不足、貿易常年逆差的情況下，融資大部分來自外部借款尤其短期外債，導致國際社會熱錢涌入、企業負債率畸高、通貨膨脹嚴重、生產成本飆升，債務情況惡化，貨幣貶值嚴重，償債能力堪憂。2018年，面對CPI遠遠高于通貨膨脹率而造成的經濟過熱狀態，埃爾多安總統繼續堅持低利率的強硬政策，宣稱“我是利率的敵人”[23]，并將被普遍認為可以解決經濟困境的前內閣成員——副總理穆罕默德·希姆謝克（Mehmet Simsek）和財政部部長納茨·阿格巴爾（Naci Agbal）排除在新內閣之外，任用其女婿貝拉特·阿爾巴伊拉克擔任財政與金融部部長，引發貶值的里拉再度暴跌，土、美兩國的政治摩擦也加劇了里拉危機。土耳其雖然實施緊急管制措施，但未能止住里拉下跌趨勢。里拉危機既是對土耳其經濟最嚴峻的考驗，更是新總統制下對埃爾多安執政與治理能力的嚴峻挑戰。目前，埃爾多安積極采取各種化解危局的措施，向歐洲、俄羅斯和中國等大國（地區）尋求政治支持，與卡塔爾等國簽署貨幣互換協議和建立雙向貨幣交易機制。近期美聯儲連續加息，致使國際資本向發達經濟體回流，新興市場國家融資成本上升，債務情況惡化，土耳其也不能幸免。里拉危機與美國的經濟制裁密切相關，但目前來看，土、美雙邊關系并無突破性進展。即使埃爾多安最終迫于壓力緩和與美國的關系，也仍需應對金融狀況惡化、投資者信心不足、經濟管理不善等多重問題，且尚無破解“中等收入陷阱”難題的有效措施。

再次，總統制的確立得益于民粹主義運動興起，民粹主義的內在弊端帶來發展困境。在全球化背景下，財富的分散與流動、知識的傳播與勻質分布、等級制度的解體和社會走向扁平化、權力的下移等成為必然趨勢，不斷上漲的權利預期與精英主義之間的裂縫和張力越來越大，民粹主義作為一種意識形態、社會運動和政治策略，在西方代議制民主面臨危機的情況下迅速興起。[24]從凱末爾時代以來，土耳其的國家身份就被兩種力量撕扯，一種是存在于城市精英階層和軍隊的世俗的、西方化的土耳其人，另一種是存在于邊遠鄉村和小城鎮的、固守伊斯蘭傳統的土耳其人，他們在土耳其現代化進程中開展激烈的博弈和斗爭。土耳其邊緣社會階層向權力核心過渡，借助民主選舉而掌控國家政權是民粹主義興起的重要表現。正義與發展黨的社會基礎主要包括安納托利亞中東部的農村、中小城鎮居民，城市化運動中新興的、虔誠的中產階級，以及歐洲的土耳其移民。他們是民粹主義的主要支持者。正義與發展黨正是借助這些民眾的支持而連續贏得議會選舉和總統選舉，并借助全民公投實現從議會制到總統制的過渡，即借助民眾意愿實現制度安排和政治規則，依托全民公投賦予新制度、新規則以合法性基礎。土耳其實現總統制的憲法修正案的出臺過程即為明證，2007年、2010年、2017年的憲法修正案在全民公投中分別以68.95%、58%和51.4%的支持率獲得通過，所以說基于民粹主義背景的全民公投對土耳其的政治制度轉型意義重大。

民粹主義訴諸直接民主，強調全體群眾的普遍參與，把“全體人民”當作所有行為的唯一合法性源泉，這就要求在全社會實行一種廣泛的政治動員，最廣泛地把全體平民納入統一的政治過程之中。這是推行民粹主義政治實踐的一個前提條件，但這一前提條件的實現過程卻十分危險，稍有不慎，民粹主義就會流變為權威主義或助長政治專權。[25]實際上，“民粹主義希望強硬的富有魅力的領導人出現，以傳達普通民眾的心聲和保障他們的利益。民粹主義者對于主張權力制衡和保護少數權利的自由民主/代議民主充滿懷疑，他們支持大眾民主、直接民主的政治體制，并寄希望于魅力領袖來激發普通民眾的政治熱情，使得疏離于政治的平民大眾被納入政治進程之中。”[26]埃爾多安正是借助所謂大眾動員、草根政治、全民公投而成為“奇理斯瑪式”領袖，實現土耳其從議會制到總統制的轉變。盡管民粹主義體現了國家的政治動員和全民的普遍政治參與，但當執政黨借助民粹主義運動實現國家政治體制轉變時，也引發了關于其合法性、權威性的思考。以全民公投為例，關于憲法修正案的全民公投結果不僅反映土耳其不同社會階層、政治派別、宗教群體之間的民意分歧，也是近年來土耳其政治、經濟、宗教、民族等領域矛盾激化的縮影。所以，對于正義與發展黨政府而言，應該盡快采取措施修補社會階層分化和社會裂痕，以化解部分民眾的不滿和擔憂，否則可能導致土耳其社會的進一步撕裂。而且，從2015年6月的議會選舉，正義與發展黨失去單獨組閣的絕對多數優勢，到2017年修憲公投的微弱多數獲得通過，再到2018年總統選舉的微弱優勢，正義與發展黨議席未能突破大國民議會半數席位，都說明埃爾多安和正義與發展黨的執政優勢趨于弱化。土耳其民粹主義的激情還能持續多久，顯然也很難預料。“對于轉型時期的國家建設來說，民粹主義的破壞性在于，它可能是民主崩潰和法治危機的根源之一，是階級對立、精英與大眾尖銳對抗的根源之一，它的非理性和不寬容會破壞民主政治的文化與價值基礎。”[27]這顯然也適用處于政治社會轉型中的土耳其。

最后，總統制的確立過程伴隨著外交政策的轉向，但“無所適從的國家”處境使其外交走向仍然面臨諸多變數。美國學者亨廷頓曾經把土耳其稱作“無從適從的國家”，這也體現在土耳其外交戰略的選擇上。正義與發展黨上臺初期，基于達武特奧盧主義的戰略縱深和軟實力外交原則，堅持東西方平衡的外交定位，提高東方國家在其外交布局中的分量，并提出“與鄰國零問題”的睦鄰外交政策。近年來，隨著自身實力的日趨提升、西方國家的相對衰退、中東局勢和地緣政治格局的劇烈變動，土耳其從基于軟實力的理想主義向運用硬實力的道德現實主義過渡。[28]謹慎、理性的“新奧斯曼主義”逐漸演變為狂熱、冒進的“新奧斯曼主義”，“如果說帝國視野和文化多元是‘新奧斯曼主義’的兩根支柱，隨著正發黨執政地位的日益穩固，無論是在國內政治還是在對外政策中，‘新奧斯曼主義’強調‘文化多元和共存’的一面黯然褪色，而‘帝國視野和大國野心’和強調‘伊斯蘭世界的團結’的一面則日益突出”。[29]這凸顯了“新奧斯曼主義”視域下埃爾多安和正義與發展黨政府的政治野心，也說明土耳其外交服務于國內政治的傾向越來越明顯，這與土耳其國內的政治高度集權呈現同步發展態勢。

在中東地區，土耳其改變“零問題外交”戰略而采取積極干預的行動主義，積極介入阿以沖突而與以色列交惡，參與中東國家的政治轉型，支持敘利亞反對派顛覆巴沙爾政權，出兵阿夫林地區爭奪敘利亞重建的主導權……與埃及、沙特、敘利亞等地區大國的矛盾不斷加劇，與伊朗盡管暫時修好但前景也并不樂觀。可以說，土耳其因為形勢誤判和具體的外交政策失誤而陷入重重危機，這也使其在中東地區的處境愈益微妙。在東西方關系上，埃爾多安與美國之間因庫爾德問題和“引渡葛蘭”問題而齟齬不斷，與歐盟因反恐和難民問題分歧而導致入盟進程停滯不前。西方大國對土耳其政治體制變革的反應謹慎消極，對埃爾多安再次當選總統后會將土耳其帶向何處持質疑態度，這與此前歷次大選后的態度形成鮮明對比。埃爾多安的新內閣將歐洲事務部并入外交部，體現其入盟立場。美國對土耳其的經濟制裁引發里拉危機和經濟重創，但由于土耳其很難擺脫美國盟友、北約成員國等身份的羈絆，其在未來與歐美諸國的關系也不能一帆風順。土耳其與俄羅斯的雙邊關系起伏也體現了外交被動：為凸顯大國地位擊落俄羅斯戰機，導致雙邊關系觸底；面對西方在敘利亞問題尤其庫爾德問題上侵蝕其現實利益時又不得不與俄羅斯修好；能源利益與政治利益的捆綁使得土、俄關系面臨諸多隱患。在中東強調共同的歷史記憶和伊斯蘭認同，在中亞強調突厥人相同的種族和語言基礎，在巴爾干強調曾經的文明共處和歐洲國家的歷史認同，努力與東南亞、東亞、拉美和非洲等建立密切聯系，以增強其與歐盟、美國、俄羅斯等國家（地區）討價還價的籌碼，這體現了埃爾多安和正義與發展黨的大國抱負，但實際上卻遠遠超出了土耳其的國家實力和國家承受能力。與諸多國家的關系危機也凸顯其外交政策的頻頻失誤，其“無所適從的國家”地位更為突出。

總之，在新總統制下，土耳其的政治權力高度集中、社會分化加劇和政治經濟危機頻發是無可爭辯的事實，國內政治治理的危機、民粹主義的持續影響、民族宗教問題的日趨復雜、外交關系的搖擺不定等，都對埃爾多安和正義與發展黨政府的政治統治構成嚴峻挑戰。埃爾多安若不能有效應對這些挑戰，不排除土耳其有陷入社會分裂和政治混亂的風險。但埃爾多安和正義與發展黨作為土耳其多數民眾的歷史選擇和政治權力博弈的結果，我們希望其能夠全面總結執政經驗和教訓，充分借鑒其他國家的發展經驗，制定切實可行的政治經濟發展戰略，開展必要的政治經濟改革，以使土耳其走出一條適合本國國情、適應民眾訴求和順應國際形勢的政治發展道路。

（本文系國家社科基金青年項目“土耳其正義與發展黨執政理念與實踐研究”和教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“土耳其內政外交政策與‘一帶一路’戰略研究”的階段性成果，項目編號分別為：2013CSS020、17JZD036）

注釋

[1][2]Ergun Özbudun and Ömer Faruk Gençkaya, Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey, Budapest and New York: Central European University Press, 2009, p. 98, 99.

[3][6]Serdar Gülener, "The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 112, 117.

[4]Engin?ahin, "From the Declaration of the Republic toPresent Presidential Election Methods inTurkey", Turkish Journal of Politics, Winter 2013, Vol.4, No. 2, pp. 99-101.

[5]Burhanett?n Duran and Neb?M??, "The Transformation of Turkey's Political System and the Executive Presidency", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 22.

[7]Gülgün Erdo?an Tosun, "Reconsidering the Presidential System in Turkey", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 133.

[8][10]"Erdogan takes oath of office as Turkey's first executive president", 9 July 2018, https://www.trtworld.com/turkey/erdogan-takes-oath-of-office-as-turkey-s-first-executive-president-18786.

[9]"New government system begins in Turkey after President Erdo?an takes oath", 9 July 2018, http://www.hurriyetdailynews.com/new-government-system-begins-in-turkey-after-erdogan-swears-in-134364.

[11]此前內閣的家庭與社會政策部和社會安全部合并為勞工社會服務與家庭部，財政部更名為財政與金融部，運輸、海事和通信部更名為運輸與基礎設施部，科學、工業和技術部更名為工業與技術部，海關與商業部更名為商業部。廢除了關于糧食、農業和畜牧部以及森林和水管理部的立法規定。

[12]"Erdogan vows to advance Turkey under new governance system", 10 July 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/07/erdogan-vows-advance-turkey-governance-system-180709142847880.html.

[13]Polat Urundul, "Erdogan's Referendum: Expanding Executive Powers in Turkey", 9 February, 2017, http://www.e-ir.info/2017/02/09/erdogans-referendum-expanding-executive-powers-in-turkey/.

[14]Frida Ghitis, "Turkey's democracy has died", 17 April, 2017, http://edition.cnn.com/2017/04/16/opinions/turkey-election-less-democracy-opinion-ghitis/index.html.

[15]Tolga ?irin, "New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy", 31 January, 2017, https://verfassungsblog.de/new-constitutional-amendment-proposal-in-turkey-a-threat-to-pluralistic-democracy/.

[16]Ahmet ?y?maya, "Turkey's Proposed Presidential System: An Assessment of Context and Criticisms", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 38.

[17]Matthew Soberg Shugart and John M. Carey, Presidents and Assemblies, Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, 1992.

[18]Milan W. Svolik, The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge University Press, 2012, pp. 3-5.

[19]［美］塞繆爾·P·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第209頁。

[20]M. Hakan Yavuz, Toward an Islamic Enlightenment: the Gülen Movement, New York: Oxford University Press, 2013, p. 213.

[21]Kadir Ustun and Erol Cebeci,"AK Party-Gulen Split: Political Fallout from Corruption Probe", SETA Perspective, Washington DC, January 2014.

[22]劉中民：《土耳其里拉暴跌背后的深層次危機》，《中國社會科學報》，2018年9月13日。

[23]Kim Sengupta, "The Turkey-Erdogan crisis is the first geopolitical disaster in a while that isn't actually Trump's fault", 14 August 2018, https://www.independent.co.uk/voices/turkey-financial-economic-crisis-lira-erdogan-trump-us-row-a8491141.html.

[24]叢日云：《從精英民主、大眾民主到民粹化民主——論西方民主的民粹化趨向》，《探索與爭鳴》，2017年第9期，第10頁。

[25]俞可平：《全球化時代的民粹主義》，《國際政治研究》，2017年第1期，第12頁。

[26]林紅：《民粹主義：概念、理論與實證》，北京：中央編譯出版社，2007年，第49頁。

[27]林紅：《馴服民粹：現代國家建設的漫漫征程》，《社會科學論壇》，2013年第11期，第163頁。

[28]E. Fuat Keyman, "A New Turkish Foreign Policy: Towards Proactive 'Moral Realism'", Insight Turkey, 2017, Vol.19, No. 1, p. 64.

[29]張向榮：《“新奧斯曼主義”：歷史嬗變與影響》，《新疆社會科學》，2018年第2期，第116頁。

責 編／刁 娜

Turkey's Presidential System: Constitutional Amendment and the Uncertain Future

Li Yanzhi

Abstract: Turkey's parliamentary-to-presidential system transition is intimately owing to its constitutional amendments. The 2007 Constitutional Amendment provides for direct presidential elections; the 2010 Constitutional Amendment restructures the state authorities; and the 2017 Constitutional Amendment helps to create the framework of the presidential system in principle and put into practice a referendum. Erdogan established a highly centralized presidential model through presidential and parliamentary elections. Strong authoritarian political tendencies bring uncertainties to Turkey's future development in that the challenge of the military and opposition parties to the ruling party, the potential threat of the Gülen Movement and the internal division of the Justice and Development Party may intensify the political governance crisis; the economic crisis will make it hard for Turkey to get past the "middle income trap"; the inherent defects of populism will cause development difficulties; and the "torn country" identity may subject Turkey to diplomatic uncertainties.

Keywords: Justice and Development Party, presidential system, constitutional amendment, uncertainty, populism

李艷枝，遼寧大學歷史學院副院長、教授。研究方向為中東政治制度史、土耳其史、中東民族宗教問題。主要著作有《中東政黨政治的演變》《伊斯蘭主義與現代化的博弈——基于土耳其伊斯蘭復興運動的個案研究》等。