黨的十九大報告指出：“注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。”“大力發現儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部。”因此，加強和改進干部培訓，加大培養選拔優秀年輕干部的力度，已經成為建設高素質執政骨干隊伍的重中之重。

新時代新階段，要大力建設高素質的執政骨干隊伍，不斷提高黨的領導水平和執政水平以及拒腐防變和抵御風險的能力，就必須進一步深化干部人事制度改革。作為干部人事制度改革的主要方式，掛職鍛煉在優化干部隊伍結構、培養選拔優秀年輕干部的過程中發揮著不可忽視的重要作用。

掛職制度正作為一項“準制度”在實施

官員掛職，在中國源遠流長。改革開放以來，干部掛職被賦予了新的時代內涵。雖然迄今為止干部掛職制度還沒有完全定型，但是從中央到地方，各級黨政機關和各類社會組織，已經把它作為一項重要的慣例性任務、一項“準制度”在實施。

掛職的形式逐漸多樣化，包括上掛、下掛、平掛、外掛等多種形式。此前有研究指出，當前干部掛職形式的發展變化大致呈現五個特點：第一，從單向掛職到雙向掛職，即上級機關和基層單位互派干部掛職；第二，從一年期掛職到兩年期掛職，期限在延長；第三，從單一掛職到掛職和任職結合，形式多樣化，中央組織部從2008年開始，每年選派一批年富力強、精力充沛、德才兼優的中央機關司局級干部到地方直接任職，讓他們全身心投入到地方改革與發展中，這種“沒有退路、釜底抽薪”的辦法，對于激勵干部成長、干部奮進起到了很好的正向效應；第四，從單一的黨政干部上下掛職到黨政干部、國有企業、事業單位干部相互掛職，有力推動了各類干部橫向交流；第五，虛實結合，據了解，各地對掛職干部的職務安排，既有虛職也有實職，其中，下掛干部實職居多，上掛干部虛職居多，值得一提的是，近年來這種掛職形式還發展到國際互掛，也稱為外掛。

干部掛職鍛煉產生的官場正效應

干部掛職是一項很好的制度安排，應堅定不移地推行下去。干部掛職鍛煉，已經在官場上激起了不小的浪花，在干部隊伍中產生了巨大的正向效應，得到了越來越多的人的積極響應。數以萬計掛職鍛煉的干部，融入所在掛職單位的建設、改革與發展的過程之中，經受了鍛煉和考驗，綜合素質得到了全面提升。從整體上看，經過掛職鍛煉的干部，職務得到晉升的占有相當大的比例。

具體說來，干部掛職帶來的官場正效應主要體現在四個方面：

促進地方經濟建設和文化發展。掛職干部一般學歷高，有特長，思想先進，接受現代文明的程度高，能給所掛職地域帶來新思想和文明的火種。例如，恩施州掛職副州長程水源，是武漢輕工大學二級教授，著名的硒專家，他到恩施掛職后，大力發展硒產業，并成立了硒資源保護開發局等機構，使恩施的硒產業發展迅猛，恩施的硒品牌聞名于世，被稱為“硒州長”。另外，借扶貧攻堅的東風，一批掛職干部來到恩施，帶來了文明的春風。來自武漢大學、中國人民大學、中南民族大學以及浙江杭州的領導干部等不同類型的掛職干部，以及他們所在單位的思想幫扶、智力扶貧、教育幫扶、文化幫扶、醫療幫扶等舉措，給恩施帶來了可喜的變化。2018年，僅恩施市政府，就有6名來自北京、武漢、杭州等地區的掛職副市長，大家齊心協力、各盡所能，大力促進了恩施市經濟和文化的發展。

增長干部閱歷，拓寬眼界。閱歷就是財富，見多自然識廣。領導經驗來自領導實踐。機關干部需要補充基層領導經驗，基層干部需要補充機關工作經驗。一方面，機關干部到基層掛職鍛煉，貼近百姓，了解民情，聽懂了群眾聲音，學會了群眾語言，對于補齊機關中“三門”干部的短板意義重大、勢在必行，有助于接好地氣；另一方面，基層干部到機關掛職鍛煉，便于了解宏觀布局、頂層設計和戰略謀劃，更好地理解和落實高層的路線方針政策，有助于接好天線。

促進交流，增進理解。機關干部到基層掛職、到企業事業單位掛職，基層干部到機關掛職，企業事業單位干部到機關掛職，經濟發達地區到落后地區掛職，經濟落后地區到發達地區掛職、學習培訓等，可以促進不同地區、不同機構干部的橫向交流，豐富經驗，增進理解，有助于啟迪心智、活躍思想、換位思考，有助于形成合力，有助于協調推進“四個全面”戰略部局順利實施。

提升能力，復合素質。宏觀政策需要微觀驗證，微觀問題需要宏觀思考。現代領導干部既需要有宏觀決策能力，又需要有微觀執行能力。通過相互掛職鍛煉，有助于干部綜合能力的提升。武漢大學赴恩施掛職副市長劉超表示，“掛職可以使掛職干部增長實際工作的經驗，增長才干，經受實際工作的磨練和鍛煉；有時掛職也可以使接收掛職干部的單位和地區，得到一些技術、項目、觀念和信息方面的支持和幫助”。

干部掛職鍛煉可能滋生的官場負效應

由于制度缺失和管理粗放，目前干部掛職工作機制中還存在著不少亟待解決的問題，這些問題已經在官場上造成了一定的負面效應。此前有研究發現，當前干部掛職工作機制中存在的問題主要表現在三個方面：

首先，從掛職干部派出單位看，存在的主要問題是選人上的糾結。糾結的核心是選派什么樣的干部去掛職？大致出現兩種情形：第一種情形是，選派優秀的干部去掛職——痛心。按照政策要求，參加掛職鍛煉的干部必須年富力強、德才兼優，通常這些人都是單位里的骨干。把這樣的干部派出去掛職，對派出單位短期內的工作無疑是一種損失，特別是那些人員少、工作量大的單位，選派干部掛職難下決心。此外，選派干部去掛職，不僅影響到工作，還要負擔工資福利待遇，里外雙重損失。因此，一些派出單位對選派干部掛職積極性不高，缺少內在動力。有些派出單位要求掛職干部兼顧原來的工作，根據有關調研分析，掛職期間與原單位工作完全脫鉤的大約只占一半左右。這種“一心掛兩頭”的做法難以保證掛職鍛煉效果。第二種情形是，選派“異己分子”去掛職——不安心。有一些單位，在選派掛職干部程序方面不規范、不透明、不公開，在選派掛職干部上不能嚴格執行標準條件，借選派之機排除“異己”，暗箱操作，將選派干部掛職變成權力角逐的工具和平衡關系的砝碼，把平時不太聽話的、不好領導的、無所作為的干部派出去掛職。這樣做不僅違背了掛職鍛煉的初衷，更直接影響到掛職鍛煉的成效。

其次，從掛職干部接收單位看，主要問題是使用安排上的顧慮。顧慮的焦點是掛職干部來了怎么辦？并不是所有單位對掛職干部都是滿腔熱忱地歡迎。主要有三個方面的顧慮：一是對職位安排上的顧慮。干部掛職一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不愿意也不敢安排其主管或分管重要的實質性工作，大多安排一些輔助性的虛職，但是不分管實質性的工作，掛職干部就得不到實質性的鍛煉。特別是在一些沿海地區，前來掛職鍛煉的干部人數眾多。有的鄉鎮在職領導加上掛職領導多達十幾至二十余個，這種“僧多粥少”的現象，導致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作；有的接收掛職干部單位，對掛職干部安排使用不重視，可有可無，形同虛設，挫傷了掛職干部的積極性和主動性；有的接收掛職干部的單位認為，掛職的“空降”干部，背景不詳，來路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢給什么硬任務，使掛職干部徒有掛職的空名，無事可做；有些地方把掛職干部當作與上級單位或發達地區拉關系、跑項目的聯絡員，并不承擔與其職位相應的管理工作。二是對費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位仍要為掛職人員提供相應的辦公場所和經費，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于經濟欠發達地區來說無疑是一項沉重的負擔。三是對掛職鍛煉后果的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的，但如果掛職人員無所作為甚至導致工作上失職失誤，反倒會給掛職單位造成不應有的負面效應。

最后，從掛職干部自身看，存在的主要問題是對掛職認識上的偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當地的“短暫過客”，認為掛職期間工作只需應付一下就可以。有的掛職干部認為掛職是來鍍金的，做不做事不重要，做多少事也不重要，重要的是與當地領導搞好關系，掛職結束能有一個好的鑒定，不影響晉升提拔即可。在這種思想影響下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍、被動地開展工作而非主動承擔相應的職責；還有些掛職人員主要是下派掛職的干部，將自己置身于掛職單位之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權謀私貪污腐敗。這兩種極端認識都偏離了掛職人員應有的角色定位，造成了負面效果。

創新掛職制度的途徑和建議

掛職鍛煉制度在加強公務員經驗交流，促進年輕干部健康成長和提升公務員綜合素質中有著重要地位和作用。當前黨的建設面臨“四大考驗”，存在“四大危險”，這要求我們在黨管人才的前提下，必須堅持科學發展，以人為本，加強制度建設，完善機制體制，營造良好的掛職環境，從而更好更快地促進掛職干部健康成長。

制定符合中國國情、具有“中國特色”的科學合理的掛職鍛煉制度

當下首當其沖、最為緊迫的事情是抓緊制定和完善有關干部掛職鍛煉的制度法規，對掛職干部的人員選定、角色定位、崗位職責、工作指導、跟蹤監督、工作考核、掛用結合等做出科學明晰的規定。用制度去規范干部掛職工作，用制度去規范掛職干部行為，用制度去促成干部掛職績效的提升。

另外，提高崗前培訓的針對性，掛職實施單位要著力從思想政治意識、工作方法、當地文化等方面加大培訓力度，整合教育資源，探索建立動態管理的教育培訓師資庫，研究建立跨省、跨地區的資源共享保障體系，探索利用社會培訓資源服務掛職干部教育培養的有效辦法和途徑。

以人為本，促進掛職干部的全面發展

要堅持以人為本，理解掛職干部、尊重掛職干部、關心掛職干部，把滿足掛職干部的全面需求和促進掛職干部的全面發展作為實施單位、派出單位和接收單位三者進行掛職工作的出發點和落腳點。

其一，對掛職鍛煉工作注入人文關懷，不能一味要經濟效益，要突出“人味”。因此，實施單位要根據實際制定的掛職鍛煉實施細則，加強后備干部創新保障體系建設。派出單位要積極支持和配合整個掛職工作，讓掛職干部與派出單位具體工作脫鉤，不再為掛職干部安排本單位的業務，并妥善處理外出掛職干部留下工作的銜接和人員的調配問題。

其二，時刻關注掛職干部的生活、學習和工作情況，避免出現“工作上兩邊忙，管理上兩邊松，生活上兩不管”的現象。

其三，特別應注意的是，對掛職干部的考核指標不易過細、考核頻率不易過高，一般以一年一考核為宜，這樣才能使掛職干部放下包袱，輕松上陣，充分發揮其主觀能動性和創造力。

其四，接收單位要對掛職干部進行業務幫助、指導和管理，對掛職干部要放心、放開、放手，對其在工作中可能出現的問題、失誤予以適當寬容，并能及時對其進行糾正，使失誤降到最低，使掛職鍛煉工作真正取得實效，掛職干部真正得到鍛煉。

完善健全制度，實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間權責要明確

《國家公務員法》第六十六條指出，“根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉”。這雖為掛職的實施提供了基本依據，但僅僅只是作為公務員交流的形式之一被簡單提及，缺乏具體操作規定，對掛職的具體實施并沒有做出詳細的規范。

一是要健全管理體制和銜接機制，出臺相關制度文件，逐步使這項工作科學化、規范化、制度化、程序化。要建立一套科學合理、行之有效的激勵機制，全面落實有關掛職工作政策。同時各地區可根據實際，制定本單位內部關于掛職的實施辦法，要采用科學的方法，嚴格績效管理，推行民意調查和實績分析，通過日常觀察、掛職鍛煉考察、專項測評、定期訪談、年終考評等方法，全面評價實績。

二是要充實考核內容，全面考核干部的德、能、勤、績、廉，既要注重考核工作實績，更要注重考核思想政治和道德品質。要進一步采取可具操作性的措施，預防和克服考核失真、失實現象。

三是要注重跟蹤管理，加強與選派干部的交流溝通，隨時掌握其思想動態，增強管理的有效性。要實施動態管理，通過建立掛職干部在鍛煉期間的管理檔案，定期將他們的政治思想表現、工作實績、組織紀律等方面的情況記入個人檔案，作為以后考核和提拔使用的依據。掛職期滿后，組織部門要聯合掛職單位、紀委等部門，對掛職干部的表現認真地進行民主評議、政績考核及總結鑒定工作。

四是要落實管理工作責任制。一方面，要進一步明確派出單位、接收單位和掛職干部等各主體的權限和責任，形成掛職干部、派出單位、接收單位“三位一體”的管理格局；另一方面，要落實工作責任制，將此項工作列入各單位重要議事日程，把掛職干部培養鍛煉工作情況作為班子考核的一項重要內容，確保目標和任務的落實，強化互動監督，確保掛職干部歷練出實效。

【本文作者為武漢大學赴恩施市掛職副市長】

責編：賀勝蘭 / 李 懿