【摘要】明代建立了一套科道并行的監察體制，把對監察官的監督問責也納入了相互制約的監察體系之中。為了使各級監察官勤勉盡責，充分發揮正風肅紀的作用，明代主要從監察法制建設、職務犯罪懲處和監察責任追究方面入手，建立了一套監察官監督問責機制，對監察官的違法亂紀及失察行為予以嚴肅問責。

【關鍵詞】明代  監察官  監督問責    【中圖分類號】D69    【文獻標識碼】A

明代吸取歷代王朝統治經驗，通過國家制度改革，建立了比前代更為完備的監察制度。明代的監察體制以科道并行為特色，由都察院和六科給事中兩套互不統屬又相互制約的監察組織構成。都御史是都察院主官，具有領導、監督、考核監察御史的職權，其下設十三道監察御史，在直隸兩京可以監察百官，差遣出巡可以按察州縣。六科給事中自立衙署，對口監察六部百司的日常政務，除了職掌諫諍規誨、封駁補遺之外，亦負責糾察彈劾事務。十三道監察御史與六科給事中互相制約、共同運作，成為明代監察官的主力，并稱科道、臺諫。傳統社會的監察官是朝廷的耳目和喉舌，作為“清吏之官”，在整個官僚體系中占有重要地位。為了使監察官充分發揮正風肅紀的作用，明代在不斷完善監察機構建制的同時，也把對于監察官的監督推向了新的高度，通過建立監察官監督問責機制，將各級監察官納入國家整體監察網絡之中，極大增強了中央反腐控權的效能。

健全國家監察法制體系，規范監察官履職行為

明代十分重視對監察法律的制度化和規范化，立國之初就開始了監察立法。洪武三年（1370），針對各布政司和府州縣官員的職責制定《責任條例》，使其成為巡按御史監督地方官員履職的法律依據。洪武年間，在推行重典治吏政策的基礎上，明朝政府陸續制定《糾劾官邪》四條、《六科通掌》三十四條和《各科分掌》一百二十七條，明確了監察官糾劾百官和都察院懲治違法失職行為的具體內容，并以法律的形式確認了六科給事中的言諫權、封駁權以及行政監察和司法監督職權，奠定了明代監察法制的基礎。正統四年（1439），結合各朝風憲事體匯編成《憲綱》三十四條、《憲體》十五條，進一步完善了監察機關建制。《憲綱》規定監察機關的法律地位和監察機關內部上下級之間的相互監督糾察體制，以及監察主體的失察責任和監察過程的申訴程序。《憲體》關于監察官的職權地位、自律標準、履職要求和禁止事宜的規定，是監察官應遵守的行為準則和監察紀律。正統年間編訂的憲綱事類，“已形成一部所定憲例甚備的監察法典”，后經嘉靖朝增補，進一步加強了對監察官履職的制度限制和紀律約束。

明代監察法制的突出特點是御史巡察地方時，從選派、點差到出巡、回道等環節都實現了制度化、法律化。御史出巡地方即代天子巡狩，府州郡縣各級官吏與事務均在監察之列。《巡按七察》中規定，監察職責的目的是雪冤獄、清軍役、正官風、劾官奸、清屬吏、正法紀、肅盜匪，其中也涉及對御史崗位職責的限制。為防止巡按御史濫用“大事奏裁，小事立斷”之權而擅作威福，洪武二十六年（1393）制定監察御史《出巡事宜》，對御史的出巡期限、巡察內容、職務回避、扈從禮儀等作出具體規定，起到了對巡按御史權力的約束作用。御史完成巡按任務返回都察院，稱為“回道”，要按照《回道考察》辦法對巡察事宜逐項列舉造冊匯報，由都御史依據巡按通例及回道考察法規查勘核實。對于失職違法、處置失宜、擅作威福等情形，均須指實參奏，“稱職者具奏照舊管事，若有不稱，奏請罷黜”。都察院考察回道御史的依據和準則，以嘉靖十三年（1535）《巡按御史滿日造報冊式》二十八條最為詳備，這種以監察立法促進量化考核的辦法，有利于防范巡按御史擅權枉法和濫用職權，也體現了明代監察官考核的高度程式化特征。

明代監察法制對監察官履職的規制，除了監察法紀總則之外，還體現為因時制宜地制定監察實施細則。監察權屬于消極防范的權力，實踐中存在監察主體權威極重、監察職權寬泛不定的傾向，明代對監察官予以重權的同時，特別規定監察官必須接受監察紀律的約束，從而有利于構建互相監督的體制。《明會典·都察院二》規定，“風憲之任至重，行止語默，須循理守法，若纖毫有違，則人人得而非議之……在我無暇，方可律人”，這可以看作是明代監察官監察紀律的總要求。隨著明中后期督撫監察制度的形成，總督巡撫與巡按御史共同監察地方事務，使原本的撫、按互相監督的制度設計逐漸演變成“撫按之爭”，這在一定程度上消解了其互相監督的效果。從嘉靖元年（1522）開始，陸續制定、增補的《撫按通例》，在規范撫按之間的職權劃分、矛盾協調等方面起到了應有的作用，并強調監察官自身清正廉潔的重要性。明代頗具可操作性的監察法制，重在培養監察官主觀自省、克己盡責的自律意識，使強制的紀律約束變成主動的內心自律，這是明代監察法紀建設的又一創舉。

建立職務犯罪懲處機制，嚴肅監察官糾錯問責

監察官身兼國家司法、監察的重大責任，具有“位卑權重”的職位特點，只有嚴格按照法律規定開展監察活動，才能有效實現監察的目標。明代初期，統治集團對監察官的職務行為進行了明確規定，《國朝典匯·御史》記載，洪武十六年（1383），朱元璋論監察官職責曰，“民之休戚，系守令之賢否；激濁揚清，則風紀之官實司之。今御史及按察司巡歷郡縣，凡官吏賢否，政事得失，風俗美惡，軍民利病，悉宜究心。若徇私背公，矯直沽名，苛察瑣細，妄興大獄，遺奸不究，見善不舉，皆為失職”。同時，采取嚴格措施，對監察官知法犯法、執法犯法行為進行防范和懲處。《明史·顧佐傳》記載，宣徳三年，大學士楊士奇和楊榮舉薦顧佐擔任都御史，宣宗令其將不合格的御史清除出憲臺重地。顧佐上任后嚴厲整飭都察院，院中御史嚴皚、楊居正等二十人，因貪贓受賄、玩忽職守、徇私枉法，被謫戍遼東，另有八人受降職處分，三人被罷免御史之職，都察院的面貌因此煥然一新。從此，監察官皆知廉潔自律，并盡責履職、糾黜貪縱，使朝廷上下風紀大振，有力地推動了國家政令的貫徹執行。

為了規范監察官的履職行為，明代對監察官違法犯罪從重量刑、加重懲處。洪武年間制定的《大明律》規定，“凡風憲官受財，及于所按治去處，求索借貸人財物，若賣買多取價利，及受饋送之類，各加其余官吏罪二等”。《明太宗實錄》卷一二七記載，永樂十年，都察院右副都御史王彰彈劾“監察御史陳孟旭受贓枉法當絞，文獻盜課銀當斬”，成祖聞奏下諭：“御史執法而違法如此，罪之如律。”正統年間頒行的《憲綱》也規定，“凡都察院官及監察御史、按察司官吏等人，不許于各衙門囑托公事。違者比常人加三等，有贓從重論”。另據《明世宗實錄》卷二六〇，嘉靖二十一年（1542），監察御史胡文舉巡按遼東，勒索官軍財物以千計，被巡按右僉都御史孫禬彈劾。都御史毛伯溫認為“文舉廉隅不飭，宜重罰以示懲”，嘉靖帝也認為：“御史巡按職在激揚，何至從人所在受賕！文舉先革職為民，仍俟勘明更處。”這體現出明代在懲處監察官職務犯罪時，堅持從重的量刑原則。與一般官員犯罪相比，監察官因其特殊的身份與職能而被加大處刑幅度，一定程度上能夠對監察官乃至整個官僚體系形成有力震懾。

明代已經開始推行監察責任倒查問責機制，以防監察官玩忽職守、徇私舞弊。監察權屬于“制權之權”，只有將監察官也納入權力系統和法律的監督制約之下，才能使監察權的運作實現權威性和合法性的平衡。《明會典·都察院一》規定：“凡都察院、按察司堂上官及首領官、各道監察御史吏典，但有不公不法，及曠職廢事、貪淫橫暴者，許互相糾舉，勿得徇私容蔽。”各監察系統之間互相糾舉彈劾的體制，構成了明代監察責任倒查問責的重要法律依據。對于地方訴訟案件，如果申訴人認為所在衙門審判不公，可以向巡按御史申告，巡按御史必須受理；復核后認為確實是冤假錯案，原辦案官吏則以失職論處。若因監察官過錯，制造了冤假錯案，查實之后必須嚴重懲罰。《皇明世法錄·恤刑》記載，洪武十五年（1382），御史雷勵誤把良民判為徒罪，太祖查獲其事后責之曰：“朝廷能使頑惡懾伏，良善得所者在法耳。少有偏重，民無所守。爾為御史，執法不平，何以激濁揚清，伸理冤枉？徒罪尚可改正，若死罪論決，可以再生乎？”并命令法司論雷勵之罪，以示警戒。

推行監察連帶責任制，強化監察官責任追究

明初鼓勵科道官積極言事，以激發其廉政氣節，規定監察官在其位而不作為則以失職罪論處。《明會要·六科》記載，永樂年間，新任給事中無言事者，成祖責之曰：“郡縣豈無一事可言？今在朕左右尚默然，況遠在千萬里外乎！卿等可以朕意諭之，何利當興，何弊當革，皆勿隱。若今不言，有他人言之，則無所逃罪矣！”監察官的主要任務是糾正官邪，職責使命系在糾舉彈劾、駁正違失，只有鼓勵監察官在履職過程中無所顧忌、恪盡職守，才能激發“能者益勸，中才亦將自勉”的廉政節操。據《明史·趙文華傳》記載，嘉靖四十三年（1564），工部尚書趙文華恃權驕橫，縱容其子違背禮制，世宗罷黜趙文華為平民，把其子發配到邊遠衛所。由于禮科給事中疏于糾察，將都給事中謝江以下六人一起廷杖并削籍。另據《明史·馬經綸傳》記載，萬歷二十三年（1595），兵部考選軍政，神宗認為其中有副千戶者，不宜擅自署任四品職銜，因此貶責部臣徇私枉法，由于兵科給事中疏于糾舉揭發，于是將武選郎韓范、都給事中吳文梓降為雜職，將兵部員外郎曹偉芳以及兵科給事中劉仕瞻等五人職務連降三級，發配到邊遠地區充軍。

明朝大多數時期要求監察官在糾舉不公不法行為時，不得“風聞言事”，以防其挾私報復和官員之間相互傾軋。《明會典·都察院一》規定：“（御史）糾舉之事，須要明著年月，指陳實跡，明白具奏。……若挾私搜求細事，及糾言不實者抵罪。”同時，還要求監察官在參與審理各類案件之后啟動追責程序進行復查，監察官所察案件非法，則要追究其責任。正統四年（1439）《審錄罪囚》規定，“在外從都司、布政司、按察司及巡按監察御史，公同審錄處決。如番異原招，事有冤抑者，即與從公辯理。若果冤抑，并將原問審官吏按問。若審錄無異，故延不決，及明稱冤枉，不與申理者，并依律罪之”。明代監察官失察應負連帶責任的制度，不僅有助于規范國家監察秩序，在一定程度上也可以減少冤假錯案的發生。《明史·崔呈秀傳》記載，天啟四年（1624），御史崔呈秀巡按淮揚地區，利用職務之便收受賄賂，使不法分子逃脫制裁，影響十分惡劣。左都御史高攀龍上奏彈劾，經吏部尚書趙南星復查，認定事實確鑿，崔呈秀終被革職查辦。明代防止監察官“亂作為”的制度化規定，使監察權的運行更加具有針對性和威懾力。

明代御史出巡地方，由都察院點差派遣，按照差等大小、監察區域和出巡期限進行分配，追責問責機制貫穿其中。宣德十年（1435）規定，都察院請旨點差，所差之人日后在履職過程中出現違法亂紀現象，不僅要追究當事人的責任，同時還要追究舉薦者的責任。《春明夢余錄·都察院》記載，“凡監察御史有缺，令都察院堂上及各道官保舉。務要開具實行聞奏，吏部審察不謬，然后奏除。其后有犯贓濫及不稱職，舉者同罪”。御史出巡的連帶責任制，在明代后期仍然能夠發揮一定的積極作用。《明史·李邦華傳》記載，崇禎年間，李邦華擔任左都御史，依照舊例，御史出巡地方，回道之后應該接受都察院考察，以定升黜。李邦華認為，御史回道考察之后再行罷免，其造成的弊政已經難以挽回，于是改為即時考核，罷免不稱職的巡按御史和巡鹽御史各一人，“奉命考試御史，黜冒濫者一人，追黜御史無顯過，而先任推官著貪聲者一人”，臺諫之臣紛紛畏法。明代對監察官選派出巡推行的連帶責任制，既是強化監察權威的體現，也在一定程度上避免了監察官虛監、濫察，從而極大地維護了國家監察制度的嚴肅性。

明代針對監察官建立的監督問責機制，反映出統治者對監察權進行法律監督制約的重視，通過嚴格的監察官責任追究制度，構建起統率百官、整肅政風乃至引領社會風尚的制度。縱觀明代監察機制之實效，隨時代發展而呈現出不同發展態勢。大體而言，以正統時期為界，明代政治由綱舉目張、吏治清明的鼎盛時期走向綱紀廢弛、貪賄成風的衰落時期。誠然，明代針對監察官的監督問責機制也存在一些固有的局限，如監察受皇權主導、為朋黨利用、被官僚侵蝕，問責機制受種種因素干擾，難以有始有終地推行，終于導致監察官監督問責機制的廢弛乃至監察官群體的蛻變，但其中蘊含的監察理念和廉政智慧為后世所傳承、借鑒和發揚，具有重要的史鑒價值。

（作者單位：中國政法大學政治與公共管理學院）

【參考文獻】

①[清]張廷玉：《明史》，北京：中華書局，2015年。

②[明]徐學聚：《國朝典匯》，北京：北京大學出版社，1993年。

③[清]孫承澤：《春明夢余錄》，北京：北京古籍出版社，1992年。

④[明]陳仁錫：《皇明世法錄》，臺北：臺灣學生書局，1986年。

責編/牛牧瑤    美編/楊玲玲