10世紀前后，城市在西歐的興起，極大促進了生產效率和生活質量的改善，被恩格斯稱贊道：“城市是中世紀的花朵”。事實上，當時的城市發展極其緩慢，功能相對單一，更多體現商品經濟的特征。而真正意義的城市，是伴隨第一次工業革命和社會化大生產而逐步形成的。大量從繁重勞動中解放出來的人力資源和長期沉淀的資金、技術等資源要素涌入工業領域,推動交通工具和基礎設施的迭代升級，驅動城市沿著主城區、邊界線不斷向外擴展，逐步形成了包括中小城鎮、中心城市、都市圈、城市群在內的各種空間形態分布，也成為了支撐經濟發展和文明演變的重要載體。然而，隨之出現的環境污染、交通擁擠、資源枯竭、文化沖突等亦成為備受關注的棘手問題。

如今，我國的城市發展也面臨同樣的問題。一些地區因未能有效統籌、協同推進城鎮化和工業化，出現了資源錯配、功能錯位等問題，給新型城鎮化建設帶來了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業化超前于城鎮化進程，出現基礎設施落后、人力資源短缺、公共服務不足以及生態環境污染等問題，導致“有產業、無市民，有就業人口、無城市生活”的局面。而在一些新興城市或片區，城鎮化又過度超前于工業化進程，導致了城市空心化，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產業導入與項目支撐，“造城”運動不但未能帶動區域經濟的發展，反而透支了存量資源，加重了政府債務，破壞了區域發展的內在機能。究其原因，以政府為主導，以資金、土地及勞動力低效率供給為特征的傳統城市開發治理方式已難以滿足工業化與城鎮化協同推進的要求，也不符合現代城市發展和產業演變的規律。

如何協調推動產業化和城鎮化，實現高質量的產城融合是中國城市未來發展的關鍵所在，也是提升資源配置效率、實現協同價值的重要舉措。2019年2月，經國務院同意，國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出要鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。筆者認為，引入多元治理模式和社會各類資本，有利于整合優質資源，進一步提升城市的建設運營水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。鑒于城市開發運營的復雜性、綜合性和長期性，應重點推廣運用開發性PPP模式。

參照中國財政科學研究院院長劉尚希對開發性PPP的定義，它是一種以實現區域可持續發展為目標，由政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合性服務，并由社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，根據績效表現獲取收益的政社合作模式。

顯然，開發性PPP不再局限于單一項目的建設運營，而是針對整個區域內的設計規劃、基礎設施、公共設施、產業服務、城市運營等內容，委托社會資本方牽頭作為項目建設運營的責任主體。本質來看，它是傳統PPP模式的升級版，涉及分工合作內容、資源配置方式以及風險收益分配等方面的創新。

一方面，開發性PPP的本質仍是PPP，體現了平等合作、風險分擔的共治理念和按效付費的基本特征，即，摒棄公共產品和公共服務由政府大包大攬的傳統觀念，打破市場與政府“楚河漢界、涇渭分明”的二元思維，主張通過資源共享、優勢互補、長期合作來實現互利共贏。作為集聚各類資源要素的空間組織，城市可類似于企業等經濟組織，應該引入科學的治理理念和治理工具，以進一步優化公共產品和公共服務供給，為推動經濟發展和民生改善提供系統性解決方案。需強調的是，在開發性PPP模式下，通常約定社會資本的投資回報來源于區域新增財力的一定比例，既不形成政府的剛性支付責任，又能很好地解決激勵相容問題。因為只有提供專業化服務并達到約定的績效考核要求，社會資本才可能獲取預期收益。而政府部門主要充當“裁判員”、“監督者”角色,側重于決策、監督、考核等職能,對項目開發建設堅持“不投資、不負債、不擔保、不兜底”原則，這無疑是地方政府在不新增債務的前提下，加快推進城市開發的重要抓手。

另一方面，開發性PPP的創新性體現為“開發性”，既包括物理空間的開發建設，打造生產、生活的功能載體；又強調產業資源的開發利用，追求高質量、全方位的產城融合。在具體項目的實施過程中，社會資本除承擔城市規劃設計、土地整理、公共設施、基礎設施建設等職責外，還需利用自身在產業規劃、資源整合、招商引資等方面的比較優勢，為城市匹配更優質的產業資源，提升區域的自我造血功能和核心競爭優勢，打造“以產促城、以城興產、產城融合”的協同發展格局。

目前，運用開發性PPP模式的典型案例有華夏幸福主導的固安產業新城項目、中信集團主導的汕頭濱海新城項目，中建方程主導的西安徐家灣地區綜合改造項目，等等。以固安為例，自2003年運用開發性PPP模式推動產業新城開發建設以來，固安縣從一個發展滯后的農業縣迅速發展成為全省領先的工業強縣。全縣2018年完成地區生產總值250億元，一般公共預算收入45.6億元，分別是2002年的7.2倍和76倍，顯著高于周邊城市的一般公共預算收入增長幅度（見圖所示）。城市化率（城鎮人口占全縣總人口比例）由2003年的15.6%提高到2017年的50%以上。僅固安產業新城，已先后入駐企業500多家,簽約投資額累計近1400億元，建設了“十通一平”設施以及醫院、學校、商業中心和湖景公園等城市功能配套，引進發展了新型顯示、航空航天、生物醫藥等產業集群，就業人口較2002年增長近10倍，躋身“中國十大最具投資價值開發區”、“最具影響力產業新區城市”行列。

實踐證明，開發性PPP憑借其多元共治理念和產城融合策略，能有力推動區域的城市化進程。當然，作為一類創新性的城市開發工具，開發性PPP模式仍處于探索和嘗試階段，在運用推廣過程中需要國家及相關部委的政策支持，也需要地方政府和項目實踐方的共同努力和積極探索。

圖：近10年固安縣與周邊城市一般公共預算收入規模對比

（作者系中國財政科學研究院 博士后）