華夏幸福產業研究院

當前，我國城鎮化已進入都市圈時代，然而我國都市圈規劃發展仍存在較多問題。要進一步提升我國都市圈的發展質量，應從規劃和制度著手，由表及里，由點到面，逐步推動都市圈空間的內外協同、要素的高效流通和資源的均衡普惠，讓都市圈成為一個高質量的發展空間、高質量的人居環境、高質量的經濟載體。

在快節奏、高密度的大城市中，通勤這件小事，卻與現代都市人的生活幸福感息息相關。由于其看似平凡又不同尋常的影響力，使得社會更加關注當前我國城市規劃等有關問題。事實上，當前我國都市圈規劃發展問題已逐漸顯現，如何進一步探索培育高質量都市圈發展路徑成為尤為緊迫的課題。

長距離通勤是我國大城市普遍存在的現象

據調研，目前我國大城市遠距離通勤問題依然嚴峻。基于聯通智慧足跡大數據的分析，從平均通勤時間來看，全國十大城市中，上海和北京位居前兩位，平均通勤時間接近1小時，其他城市均在40分鐘左右。從極端通勤人群（通勤距離最遠的10%）平均時間來看，北京和上海依舊高居榜首，極端通勤平均時間超過1個半小時，其他城市約在60分鐘到80分鐘之間。

與此同時，這些長距離的通勤已經呈現出顯著的跨城特征。以北京為例，有36萬人工作在北京，居住在環京地區，比如燕郊、固安；另有11萬人居住在北京，工作在環京。再比如廣州，工作在廣州，居住在環穗的人口超過55萬；而居住在廣州，工作在環穗的人口也超過了53萬。通過對北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的觀察發現，“雙城生活”已逐漸成為許多都市圈上班族的日常。

我國都市圈規劃和建設中的一些不足

事實上，這些遠距離、長時間的極端通勤現象，反映了都市圈規劃和建設中的諸多問題。

首先，各類交通方式不夠銜接，并且延長了通勤時間。作為連接城市核心與外圈層節點性城市的發展軸線，市郊鐵路是目前我國都市圈一體化發展的一大障礙。以北京和東京都市圈為例，北京地鐵運營里程554公里，高于東京（304公里），但北京的市郊鐵路不足300公里，遠低于東京（4476公里）、倫敦（3071公里）、紐約（1632公里）、巴黎（1296公里）。

其次，新城新區產城融合不夠充分，多級城鎮體系尚不健全，致使職住分離現象較為明顯。當前，我國都市圈核心區一股獨大，中小城鎮及體系發展滯后。通過與有些發達國家的中心城市對比發現，我國都市圈的城鎮體系呈現攤大餅式蔓延態勢，而且連接也不夠順暢。

再次，跨區域協調機制較為缺失，我國都市圈尚未納入整體規劃體系。都市圈外圈層行政區歸屬與功能區歸屬不一致，導致公共服務配給不足、交通協調不暢。比如，軌道交通的外延必將帶來大量的人口溢出，致使外圍地區配套的公共服務需求增加。但是，由于外溢人口仍在核心城市工作、交稅，僅僅是居住在周邊地區，而目前缺乏城市間的財政配置協同機制，因此，造成很多環都市圈區域公共服務嚴重短缺。

以“四個一體化”破解都市圈發展難題

解決我國都市圈規劃發展中的問題，可以從空間規劃、基礎設施、公共服務、產業發展“四個一體化”入手。

一是空間規劃一體化。目前，我國法定規劃體系中的城市總體規劃、城鎮體系規劃等一般均是在行政區范圍內開展，而地方政府往往局限于各自的行政范圍內求出路、謀發展。未來，我國應積極探索都市圈規劃的編制機制，把微中心建設作為重要的抓手來完善城鎮體系，在完備的縱向控制體系中，建立橫向協調對話機制。

二是基礎設施一體化。良好的基礎設施尤其是交通基礎設施，對提高都市圈整體效率，解決遠距離通勤問題意義重大，是都市圈一體化的必要基礎。我國應高度注重綜合交通體系建設，構建以城際鐵路、市郊鐵路和市域軌道為主體覆蓋都市圈的綜合交通網絡，做好不同運輸方式的銜接換乘；并推行交通基礎設施的互聯互通，以消除斷頭路為突破口，完善區域高速公路網。此外，在建設過程中，應鼓勵多方資本介入，利益共享、風險共擔。

三是公共服務一體化。首先，要以改革戶籍管理制度為起始和指引，配合社會保障、住房保障、教育、醫療等政策的同步或逐步的階段性改革和完善，消除限制人口自由流動的障礙。其次，要建立都市圈公共資源共享機制。在管理模式方面，可開展多層次多模式合作辦學辦醫；在配置機制方面，應逐漸從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變；在對接體系方面，加快推進社會保險體系對接，逐步實現社會保障“一卡通”，完善都市圈住房規劃和用地供應機制；在供給主體方面，增加健康、養老、家政等服務多元化供給，鼓勵都市圈城市聯建共建養老機構，推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。

四是產業發展一體化。按一般規律來說，都市圈產業呈逆序化分布，中間以三產為主，第二圈層二產比重較高，外圍以農業為主。都市圈產業演進的本質是一個“產業升級—土地緊缺—價值重組—空間調整”的過程。但由于我國特殊的財政體制，各方基于自身的利益訴求，往往造成協調合作的“囚徒困境”。

建設外圍微中心是重要路徑

具體而言，關于都市圈產業協同合作，可以從機制創新、模式創新和管理創新三方面進行推進。首先，機制創新方面，可通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享制度，推動區域產業協同；其次，模式創新方面，可通過股份合作、飛地自建、托管建設等模式推動異地園區共建；再次，管理創新方面，應統一要素市場，清除市場壁壘，營造規則統一開放、標準互認、要素自由流動的市場環境。

按照上述“四個一體化”，建設外圍微中心是都市圈培育的重要路徑。在微中心開發方面，可采取兩種模式：一是SOD模式，即通過社會服務設施建設引導的開發模式，使新開發地區的市政設施和社會設施同步形成；二是TOD模式，即把公共交通和未來的城市空間緊密聯合，圍繞軌道交通及快速公交線路等大容量公交站點進行的可持續土地開發，以適宜的距離為半徑，營造宜人的步行環境，促進土地利用與交通之間的良性循環。然而，由于我國行政體系中交通、規劃、土地管理等部門的權力分割，加之政府財政投資風險較大，如何合理應用SOD和TOD模式，仍需堅持不懈的探索和實踐。