【摘要】鄉村振興戰略的改革力度空前，勢必引發資源要素整合配置、政策體系相繼調整、發展目標重新聚焦及社會民眾廣泛關注。據此，框架宏大且執行環境復雜的配套惠農政策，需在運行層面加強以相關主體激勵、政策內部協調、績效分類評價、多元執行監督為主要內容的運行保障，以充分發揮功效并推動農業農村高質量發展。

【關鍵詞】鄉村振興戰略 惠農政策 保障機制 【中圖分類號】F320.3 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出以鄉村振興戰略為總抓手來統領“三農”工作，并相繼出臺一系列配套惠農政策。在經濟進入新常態與大規模減稅降費的背景下，2019年全國一般公共預算農林水支出仍達22246億元，再創歷史新高。然而，政策利在惠農、重在落實、旨在效果，既要設計合理，更需操作得當。尤其是考慮到近年來“三農”發生深刻且復雜的結構性轉型，增加了政策執行環境的不確定性，加之鄉村振興戰略的改革力度空前且政策框架宏大，愈發彰顯惠農政策運行保障的重要意義。

利益重組后的主體激勵

鄉村振興戰略涉及新時代城鄉關系深入詮釋、未來農業農村發展定位首次闡明、農村產業體系重新聚焦、鄉村治理手段再度升級等多層面內容，城鄉融合、農業農村現代化并重、三產融合、“三治融合”發展進程中勢必引發資源要素整合配置，亟待基于利益格局重組而妥善激勵相關主體。一是農業從業者。農業從業者數量萎縮且能力弱化是實施鄉村振興戰略的關鍵起因。國家立足于農民階層分化事實，大力培育新型農業經營主體，并積極助推小農戶與現代農業有機銜接，旨在構建新型農業經營體系并消除農業生產隱患。這決定相關惠農資金應以農業支持與農民補助相區分為原則，以明確政策專有指向、夯實信息化基礎為條件，在鎖定受惠群體的同時避免資源錯配，并調動真正務農者的積極性。二是下鄉投資者。鄉村振興需依托城鄉要素雙向流動、相互融通，激發攜帶管理才能、經營理念、科學技術、設施裝備、金融資本、人力資本等現代要素下鄉的各類投資者的建設動力。據此，應在優化營商環境、完善基礎設施、盤活農村資產、推進三產融合、出臺優惠政策的基礎上，以擴大市場容量來消除城市戰略型投資者疑慮，以改善精英待遇來提升鄉村回流型投資者信心，以落實人才戰略來堅定理想感召型投資者意志，以創新項目平臺來發揮政策幫扶型投資者作用。三是潛在組織者。“三農”事務瑣碎，需結合實際培育地方組織載體，繼而在實現投資與鄉土因素有機結合的同時，保證鄉村振興戰略落地。有待基于農村集體產權制度改革等途徑來壯大村社基層組織，并重視對市場服務組織、農民合作組織等規范化運作的統籌支持，使其充分發揮農村生活維穩、農業生產促進、惠農資源分配等功能，為小農戶與大國家有效對接奠定基礎。四是基層管理者。鄉村振興要正視基層政府的執行主體地位、客觀實踐困難、正當利益訴求與實踐創新能力。考慮到縣域經濟增速連續多年低于全國平均水平，需通過加大一般性轉移支付力度、擴展財政投融資渠道、加速省以下財政體制改革、規范惠農資金配套機制等方式，保障縣級基本財力與區域間財政支農能力均等化。

體系調整后的政策協調

鄉村振興戰略強調以城鄉聯動、資源統籌、優勢互補來引領農業農村高質量發展，惠農體系在以分工協作、綜合配套、資訊共享等為準則而相機調整后，需以政策協調為必要保障。一是惠農資金整合協調。鄉村振興具有鮮明的問題導向，需聚合惠農資源以重塑政策平臺。據此，應及時改變惠農資金“碎片化”支出局面，在順應當前“大專項+任務清單”的整合趨勢基礎上，借助體制機制改革使資金整合實現權責分解、用途均衡、渠道通暢、種類擴大、區域延展、摩擦化解等。二是惠農部門組織協調。惠農資金分散使用本質上源于惠農管理政出多門，部門間業務重疊、觀念分歧、信息封閉等問題制約惠農效率提升。鄉村振興進程中，一方面在改革后的各級農業農村系統內，盡快消化改革陣痛，提早發揮組合效應；另一方面，依托地方性鄉村振興領導小組，探索大類部門間交流合作新機制，做好整體規劃與決策。三是國家戰略互動協調。應正確處理好農村人口持續轉移與農民工返鄉創業協同推進、城鎮規模擴大與農村普及現代生產生活方式并行不悖等關系。四是惠農舉措銜接協調。惠農實踐由來已久，無論是社會主義新農村建設、美麗鄉村建設，還是目前正處于攻堅期的精準扶貧工作，均已為鄉村產業發展、人才儲備、文化復興、生態治理、組織建設等創造了良好條件。如今開展鄉村振興，絕非與以往惠農舉措完全割裂，而是在借鑒經驗、延續理念、傳承資源、升級項目的基礎上，結合發展短板與時代要求而實現縱深發展。

目標創新后的績效評價

鄉村振興戰略主題突出，需結合創新后目標與階段性任務，基于績效分類評價來動態監控改革進展與質量，以便宏觀把握調整節點與建設節奏。一是產業振興。以現代農業產業體系、生產體系、經營體系培育強度及農業供給側結構性改革力度為標準，綜合評價農業發展方式轉變與農業現代化的進度。同時，以新產業規模、新業態形式、就業拉動率、經濟回報率、農民滿意度等為依據，科學考察三產融合水平。二是人才振興。以工匠精神、精英意識、企業家才能為參照，根據新型職業農民、返鄉創業人員、農村實用技能人才、優秀基層干部等群體的增量變化，系統判斷“三農”工作隊伍建設情況。三是文化振興。以農村傳統生活形態延續、村落社會關系維系、鄉村特色文化產業發展等為尺度，重點關注農民精神風貌、鄉村文化生態、農村文化產品與服務等改善境況，繼而追蹤鄉村文化認同、傳承與繁榮進程。四是生態振興。從綠色興農、清潔生產、排放控制、生態修復等方面入手，聚焦于農業面源污染防控、生態突出問題治理、可持續發展能力增強、資源利用效率提升、政府補償措施實施等問題。同時，基于農村垃圾、污水治理和村容村貌提升視角，透視農村人居環境整治狀況。五是組織振興。以村級黨組織設置創新、村級干部構成優化、農村黨員教育管理、村民自治活動開展等為指標，合理評估農村基層黨組織、農村基層黨組織帶頭人、農村黨員隊伍及村民自治組織建設情況，展望現代鄉村治理體制后續改進方向。

環境變更后的執行監督

鄉村振興戰略使命重大，在將“三農”工作推向新高度的同時也將自身置于備受關注的環境中，需以過程連續為基礎、以機構獨立為條件、以績效監督為導向來實現多元執行監督，繼而規避在大規模推進中可能存在的過度行政化、過度形式化、過度產業化、過度外部化等風險。一是以行政內部監督來強化要素投入監督。通過機構健全、法規完善等方式，履行各級系統內部監督職能，瞄準惠農資金的投入安全性與整合時效性、耕地紅線保護的嚴格性與產業發展占地的規范性、人才戰略的落實性、公共服務的有效性等，確保國家堅持農業農村優先發展的善意不被消解。二是以司法機關監督來強化主體行為監督。針對一些地方財力緊張、基層執行不力、部門權力尋租、鄉村腐敗隱蔽等特征事實，司法機關務必高度警惕惠農資源非農化、惠農政策執行偏差、涉農公職人員職務犯罪等潛在問題，并加強惠農資金預算管理、行政執法隊伍建設、涉農工作人員監管、基層組織選舉監察、農村市場治理整頓等。三是以社會輿論監督來強化過程監督。發揮群眾、中介組織、新聞媒介等社會監督渠道作用，密切關注鄉村振興過程中形式主義、政績工程、激進政策、急躁情緒、躍進行為、單一模式等現象，以及排斥農民、依賴政府、輕視規劃、侵吞利益等弊端，實現監督的質量提升與范圍擴大。

（作者為信陽師范學院商學院副教授）

【注：本文系河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目“河南省農村人口轉移進程中惠農政策效果保障研究”（項目編號：2018-YYZD-13）的研究成果】

【參考文獻】

①張海鵬、郜亮亮、閆坤：《鄉村振興戰略思想的理論淵源、主要創新和實現路徑》，《中國農村經濟》，2018年第11期。

②郭曉鳴：《鄉村振興戰略的若干維度觀察》，《改革》，2018年第3期。

責編/潘麗莉 美編/楊玲玲

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