農村空巢老人養老是鄉村振興的重要民生議題

改革開放以來，經濟高速增長、產業結構調整、城鎮化速度加快等多重因素加劇了城鄉二元經濟格局。城鄉經濟社會發展、人均收入差距擴大，促使農村剩余勞動力向城市轉移。據國家統計局資料，全國流動人口總量從1982年的660萬人增加到2018年的2.41億人，36年間凈增加35.5倍，平均每年擴大1倍。流動人口80%以上來自農村，80%以上進入城鎮就業，80%以上為青壯年勞動力，其主體是外出農民工，他們為改革開放40多年的中國經濟發展作出了巨大貢獻，功不可沒。

規模龐大的流動人口，不但加快了農村老齡化步伐，加劇了農村老齡化程度，還加大了解決農村老齡化問題的難度。一方面造成了“農村先老”的城鄉老齡社會格局。據2015年全國1%人口抽樣調查資料顯示，常住農村人口老齡化水平為18.49%，城鎮只有14.34%，農村老齡化水平比城鎮高4.15個百分點，農村最先受到人口老齡化大潮的沖擊。另一方面在農村遺留了一大批留守老人、留守兒童、留守婦女、留守殘疾人，增加了應對農村老齡化問題的難度。在我國中西部經濟欠發達地區的主要勞務輸出大省的部分農村地區，已經形成了“流動多—老化快—養老難—發展慢”的惡性循環。

以留守老人為主的農村空巢老人，增加了農村養老的復雜性。根據全國第六次人口普查數據顯示，全國空巢老人家庭占比已達到32.64%，其中農村空巢老人家庭比例為30.77%。全國流動人口監測數據顯示，目前含60歲及以上老年人家庭的流動比例占24.64%，農村留守老人數量約為1600萬。伴隨老齡化城鄉倒置現象持續，農村老年人家庭的空巢化和高齡化加劇，家庭成員離散型居住模式正在加大農村養老服務體系建設的難度。空巢老人作為農村弱勢群體中的弱勢群體，有效解決他們的養老問題是實施鄉村振興戰略的應有之義，是不能規避的重大民生問題。

農村空巢老人的養老困境

空巢老人文化程度低、健康狀況差、經濟收入低。2015年中國城鄉老年人調查數據顯示，84.3%的農村老人只有小學文化程度或者沒上過學，很多研究已經證實受教育程度直接影響老人的健康和收入水平。我國農村老人的勞動參與率較高且以從事繁重農活為主，不僅如此，很多空巢老人不但得不到子女的照顧，還要承擔隔代照料孫子女的任務，高強度的勞動加速消耗了農村空巢老人的健康。農村老人的經濟來源單一、穩定性差，2015年抽樣調查顯示，農村老人的收入來源，46.4%為家庭其他成員供養，34.4%為自己勞動收入，兩者總計為80.8%。經濟過于依賴他人且過度勞動會增加患病風險，農村空巢老人病后無人照料，因病致貧或返貧現象普遍，根據2014年中國老年社會追蹤調查推算農村貧困老人約為3244萬，而農村空巢老人貧困發生率高達28.9%—53.0%之間。

村落文化沒落，親族支持力度減弱。在養老資源嚴重不足的農村社會，受個人主義文化沖擊、人口流動頻繁以及農村“空心村”現象影響，傳統村落衰落、鄰里關系疏遠、宗族紐帶松散現象愈發普遍，傳統的家庭養老模式正在被瓦解，老年人傳統家庭養老的期盼與年輕代際生活和養老觀念變化的沖突日漸升級。據2016年中國老年社會追蹤調查顯示，約65%的農村留守老人希望在自己家中養老，約25%希望在子女家中養老，愿意入住敬老院、社區托老所的留守老人少之又少。由此推斷，空巢老人養老的最大依靠是配偶，其次是子女和親屬，居家養老是他們的首選。但隨著空巢老人年齡的增長，居家養老的家庭可及性快速削弱，未來農村空巢老人的養老模式將不得不從家庭成員離散走向團聚，從家庭養老為主走向家庭與社會化養老并舉。

政策支持力度不足、社會化養老服務缺失。目前我國對農村養老服務的政策支持力度有待加強。農村經濟活力不足、社會保障標準低、老人購買能力弱、養老服務供給不足。農村養老服務以日間照料中心為主，布點少、功能單一；養老服務人員、服務設施和服務場地配置不足；集中養老需求與農村老人支付能力之間的矛盾愈加凸顯；以救助性養老為主。農村現有的養老服務資源，無法滿足農村空巢老人的基本養老需求。

土地流轉難度大、閑置率高。目前的農村土地流轉政策頂層設計不足，政策自上而下不穩定且多樣化，造成操作層面上的土地流轉難度大。隨著農村空巢老人年齡的增長，耕種土地的能力下降，土地長期荒廢現象頻發，土地流轉難度較大。這既切斷了農村老人的重要經濟來源，又增加了老人貧困發生率和獲取社會養老資源的難度。

農村空巢老人養老困境的破解之道

增收與保障是化解農村空巢老人養老困局的基礎。提高老年人收入水平與建立穩定的養老保障制度是解決農村空巢老人養老問題的基礎，是影響農村老人生活質量和健康狀況的主要因素。第一，鄉村振興戰略為積極發展農村經濟、促進農民增收、改善農民生活水平提供了良好契機。盤活農村土地資源有助于增加空巢老人的收入，研究顯示，土地流轉活躍的地區農業產值明顯較高，土地流轉能為農民帶來10%以上的收益凈增值。既可促進農村空巢老人增收，增強其購買養老服務的能力，又可以吸引社會資本進入農村土地市場，引入社會力量增加供給。第二，提高農村居民養老保障水平，建立健全農村養老保障制度。目前，農村的社會保障制度建設滯后，除比較完善的“五保”供養制度外，養老保險、低保、計劃生育戶獎勵扶助、新型合作醫療等制度建設與廣大農村群眾的需求相比還有一些差距。完善農村養老保障體系建設，要因地制宜、提標擴面、加大覆蓋，增強老年人的獲得感，特別是將符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人全部納入最低生活保障范圍，實現應保盡保；適當補貼低收入家庭中的老年人參加居民基本醫療保險的個人繳費部分。發揮政府在農村空巢老人養老保障中的兜底作用，滿足他們的基本養老需求。

政策支持是落實農村空巢老人養老服務的根本。農村養老服務既是重大民生問題，也是重大經濟問題。無論是解決民生問題還是解決經濟問題，其根本在于政策支持和政策有效落實。第一，落實新型城鎮化發展戰略，盡快實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，支持和發展農村養老體系建設，促進農村醫養結合；大力發展小城鎮經濟，縮小城鄉居民保障差距，促進農村人口就近就業。第二，深化戶籍制度改革，開放中小城鎮落戶政策，降低落戶成本，完善保障房制度，降低農村老人隨遷落戶難度，減少留守老人數量。第三，推進鄉村振興戰略，發展農村經濟，在城市工業發展優勢減弱、物流和電子商務快速發展、城市產業轉移趨勢日益明顯的背景下，率先優化鄉村區位優勢、產業發展政策優勢、勞動力供給優勢，做好承接城市產業轉移準備工作，發揮好多方面的政策協同作用。這既能促進鄉村經濟發展，縮小城鄉差距，吸引青壯年返鄉就業、回歸創業，減少農村空巢老人的數量，又能提高農民收入水平，增加農民購買社會養老服務能力，促進市場力量投資農村養老事業。

創建多元化養老服務體系是實現農村空巢老人老有所養的關鍵所在。在“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老總方針下，居家養老是農村養老的主流。調查顯示，96.2%的農村留守老年人打算居家養老，但是高質量的居家養老必須要以社會化的養老服務和健康服務為支撐。我國幅員遼闊、人口眾多、區域差異顯著，創新養老方式，建立多元化養老服務體系，實現差別化養老，是實現農村空巢老人老有所養的關鍵所在。一是鼓勵“互助式、抱團式、共居式”多態養老模式。鄉村的居住環境相對開放，宅基地住房相對寬敞，鼓勵農村空巢老人結對共居、共同生活、相互扶持，“小老”養“老老”，“健康”養“病弱”的互助模式。一方面破解空巢老人無人監護、突發危險的困局，另一方面老人之間的溝通交流有助于化解孤獨，提升空巢老人的幸福感，實現農村空巢老人團體居家養老。二是居家養老與社區養老相融合形成嵌入式養老模式。以村委會為依托建立日間照料中心、托老所、夜間照護中心等，滿足農村空巢老人的全時段養老需求；由村委會牽頭建立棋牌室、活動室、文娛中心等公共基礎服務設施，滿足不同偏好的老年人在養老過程中的精神需求，豐富農村空巢老人的精神生活。三是引入科技化、智能化、信息化技術，提高農村養老的智能化水平。搭建智慧養老服務平臺，創建“互聯網+養老”“互聯網+健康”“互聯網+家庭”等模式，為農村空巢老人與社會化的養老服務供給、養老醫療服務、子女聯系建起橋梁，搭建城市與農村專業化養老服務和醫療服務的遠程合作平臺，及時滿足農村空巢老人和其他農村老人的養老需求。四是開展農村安寧療護服務。農村空巢老人的健康狀況普遍較差，尤其是老人晚年生活孤寂無依靠，建立農村安寧療護體系，為農村空巢老人提供更加全面的照顧。

厘清政府、市場、家庭和個人的責任，保障農村空巢老人養老質量。農村老年人口數量龐大，單獨依靠政府、市場、家庭和個人任何一方都難以解決問題，必須明晰各自的責任和義務，充分整合多方力量，盤活養老服務資源，才能保障農村空巢老人的養老服務質量。第一，在宏觀層面上，堅持政府在養老制度建設中的主導性和兜底功能。在實施鄉村振興戰略框架下，切實完善農村社會保障制度、擴大保障范圍、提高保障程度，惠及更廣泛人群。針對農村空巢老人、失能老人、特別困難老人等，發揮政府兜底的保障作用，使有限的養老資源效用最大化。第二，在中觀層面上，充分發揮農村集體、市場和其他社會力量的作用。從村集體出發，一是重塑鄉村孝悌文化和宗族文化，利用親緣關系實現老人群體之間、青老代際之間的互幫互助，鼓勵留村青年人對空巢老人的關注；二是承擔起現代養老理念的宣傳和普及責任，改變農村老人中“養兒防老”的傳統觀念，提高農村空巢老人對現代養老模式的接納程度。從市場切入，一是通過降低資本進入養老市場的門檻，簡化養老機構審理流程，降稅增惠，推進土地流轉等，多措并舉鼓勵企業進入農村養老市場；二是實現城市與農村的有效銜接，探索城市養老機構采用的“精準養老扶貧”模式，落實城市養老反哺農村，為生活困難的農村空巢老人提供定向養老服務；三是積極運用城市的公益性組織、慈善組織和志愿者服務，為農村空巢老人提供養老服務。社會、市場和其他社會力量是解決農村空巢老人養老難題的生力軍。第三，在微觀家庭層面上，居家養老是農村空巢老人的主要意愿養老模式。從個人角度出發，一方面倡導制定老年人參與社會發展的支持政策，發揮老年人積極作用，盡可能縮短被養的生命周期；另一方面在農村家庭養老功能嚴重弱化的背景下，主動轉變觀念，接納現代養老理念和模式，在互助中實現自助養老。從家庭角度出發，鼓勵建立家庭養老支持政策，引導公民自覺履行贍養義務和承擔照料老年人責任。基于農村宗族和親族文化，以族長為核心將農村家庭外延到宗族和親族，建立農村“大家庭”的養老模式，努力構建新時代的大家庭養老、敬老和孝老的社會環境。

（作者為南開大學經濟學院人口與發展研究所教授、博導；南開大學經濟學院博士研究生周平梅對本文亦有貢獻）