【摘要】城鎮老舊小區量大面廣、情況各異，其配套設施老化、公共服務缺項等問題直接關系到居民的獲得感、幸福感、安全感。城鎮老舊小區改造不僅是重大民生工程、民心工程，也是培育國內市場拓展內需的重要抓手。面對“老房子的新問題”，應不斷完善老舊小區改造規范和標準，摸索建立一套切實可行、可廣泛復制的城鎮老舊小區綜合改造運作模式。

【關鍵詞】民生工程 老齡化 老舊小區 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

城鎮老舊小區改造是重大民生工程、民心工程

城鎮老舊小區改造已從各地自發推進，上升到國家層面的重大民生工程。老舊小區是指，建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。住房和城鄉建設部會同國家發改委、財政部的全面摸查顯示，截至2019年5月底，需要改造的城鎮老舊小區17萬個，涉及居民上億人，面廣量大，情況各異。

城鎮老舊小區現存問題關乎民生。城鎮老舊小區已歷經二三十余年，陪伴著樓宇中的居民一同進入遲暮之年，市政配套設施老化、公共服務缺項等問題突出，越來越難承載居民吃力的步伐，影響了小區居民的生活質量，亟需進行改造。

缺乏垂直交通，上下樓困難。老齡社會，老舊小區出現了“懸空老人”。對于年逾六旬的老人來說，從5、6樓一步步上下樓是一件很困難的事，一級級樓梯在老人面前就像一座座高山，稍不留意就會摔倒，為此，老人們常常不敢獨自上下樓，每次上下樓時，都需要有人陪伴，出現了一批“懸空老人”。缺乏垂直交通還制約了居家養老，增加了獨生子女家庭的負擔。“懸空老人”進一步加重了“421”家庭年輕人撫養老人、養育兒女的精神負擔和經濟負擔。此外，城鎮老舊小區居民生病受傷或行動不便時，需要依靠親屬好友幫助背扶。子女如果年齡較大沒辦法背扶老人上下樓，只有請鄰居幫忙送醫院或直接撥打120。有慢性病人的家庭常常變成“急診室”，需要在家準備很多急救設備和簡易醫療器械，以應對突發情況。

公共設施老化。城鎮老舊小區普遍存在管網破舊，上下水、電網、煤氣等公共設施的缺失或老化問題：一是電力設施老化，電力線路消耗大，供電負荷不達標，居民大負荷用電時經常跳閘停電。二是供水管道陳舊，有的城市供水管道浪費驚人，城鎮老舊小區水壓低導致中高層住房經常停水。三是排水設施滿足不了排水需求，有時還會堵塞，污水外溢現象普遍。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨凍，如果供暖溫度提高，老化的供暖管道可能爆裂，不但小區無法供暖，而且還要對馬路“開膛破肚”。五是老舊小區樓房頂層大多是平頂，冬天滲雪水夏天漏雨，冬冷夏熱，進而導致住戶能源消耗巨大，還容易出現入室盜竊等問題。

公共服務缺失。城鎮老舊小區建造時間較早，如養老、撫幼、文化娛樂、健身、物業等很多公共服務缺失，機動車和非機動車的存放難也是普遍存在的問題。有些建造時間比較長的城鎮老舊小區沒有物業管理，公共環境普遍比較差，這些問題直接關系到生活在小區里居民的獲得感、幸福感、安全感。

對城鎮老舊小區進行改造，圓老齡社會頤養天年的老年夢。中國已經迅速進入老齡社會，城鎮老舊小區宜居改造，加裝平層入戶電梯和底層加坡道，可以有效解決“懸空老人”、各年齡段行動不便的傷殘病人員上下樓難和出行難問題，有效提升居民生活質量，增進公共服務的公平性和可及性，減輕獨生子女家庭的養老負擔。將城鎮老舊小區平頂改成坡頂，既提升了居民生活質量，又有利于防盜，還有利于城鎮老舊小區節能環保。

改造完善公共設施，有利于城鎮老舊小區環境整潔、配套設施設備完善、管理有序、居民生活便捷。一是配套設施完善，改造供電、供水、供氣、供暖、排水等地下管網等設施，完善消防、技防等安全防護設施，電信、郵政等其他城市基礎設施。二是補建社區服務設施、文化體育設施、管理服務用房等配套設施設備。三是環境綜合整治與沿街市容市貌整治相結合，清理樓道內雜物，整理通信、供電、有線電視等各種線路，治理環境衛生等。四是房屋整修養護，主要包括舊住宅小區內房屋主體結構加固、房屋部件構件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓梯間粉飾、房屋老舊管線更新改造等。五是實施舊住宅小區既有建筑的節能改造及供熱采暖設施改造，推廣應用新型和可再生能源，實現污水再生利用和雨水利用。

改造城鎮老舊小區成為培育國內市場、拓展內需的重要抓手

城鎮老舊小區改造是中國實體經濟新增長點。長期以來，房地產業是中國經濟增長的主要動力。中國很多產業都處于產業“微笑曲線”的低端，而房地產業能夠遍及“微笑曲線”的高中低端。從“微笑曲線”高端的設計、關鍵建筑材料及部件的生產，到“微笑曲線”低端的建筑施工，再到“微笑曲線”高端的房地產營銷和物業管理，絕大部分都控制在中國民族企業手中。與房地產相關的房屋售后家庭裝修及裝修材料行業、家具行業及家電（由外國企業生產的核心零件除外）大部分都由民族企業控制。因而，量大面廣的城鎮老舊小區改造對經濟的推動作用非常顯著。

社會投資增加，促進實體經濟增長。城鎮老舊小區改造，可以從多方面增加有效需求，引致投資增長，促進實體經濟增長。一是在提升城鎮老舊小區的建筑安全性方面，按照住建部新安全標準全面加固城鎮老舊小區樓房，可以直接增加節能環保建筑材料生產、加工、施工的投資需求。二是城鎮老舊小區安裝平層入戶電梯，能夠增加電梯行業生產、安裝、維修的投資需求。三是城鎮老舊小區平改坡和底層添加坡道，可以增加對防水防曬保溫建筑材料行業的生產、安裝、維修的投資需求。四是順應了城市發展和居民生活方式改變的需要，通過重新調整城鎮老舊小區內部空間環境的整治和規劃，提升城鎮老舊小區公共面積的空間利用率。五是城鎮老舊小區公共設施配套改造，能夠推動供水供暖供氣和地下管道等諸多行業的投資需求。六是完善城鎮老舊小區的管理運行體制，推動構建更加社會化和市場化的城鎮老舊小區運行管理方式等，都需要加快推進信息網絡等新型基礎設施建設。七是城鎮老舊小區改造將政府公共場所服務的洼地變為高地，改善智慧社區功能、增加休閑設施、養老健身設施、治安防護設施、完善垃圾棄置設施和消防設施，可以切實增強城鎮老舊小區居民的獲得感，促進家庭養老和社區養老產業及銀發服務業的發展。

刺激消費，促進實體經濟增長。就刺激居民消費而言，政府扶持城鎮老舊小區改造資金有極強的放大作用。市場消費需求是有支付能力的需求，城鎮老舊小區的居民大都有一定的收入和積蓄，政府扶持城鎮老舊小區改造的資金會獲得極大的放大效應。一是裝修業迅速增長，城鎮老舊小區居民大多有積蓄，相對于日益上漲的新樓房價而言，無論是簡裝修還是精裝修，居民基本能負擔得起，因而，裝修業會急速發展。二是家電、家具和家庭文化飾品行業隨之增長，居民家庭裝修后，需要相應的家具和家電與之配套，此時，原有家具和家電損壞或已到使用年限，或者與新裝修風格不匹配，都有可能被更換，從而促進這些行業增長。三是這些居民所增加的有支付能力的消費，都切實增加了實體經濟的社會需求，社會需求的增加要求供給增加，從而引致投資增加，消費和投資共同增加促進實體經濟增長。

“老房子新問題”：城鎮老舊小區改造面臨申報審批、資金籌措難等問題

城鎮老舊小區改造項目申報審批難。一方面，城鎮老舊小區改造的核心是增加平層入戶的電梯，需要增加連廊，占用公共空間，改變容積率，大都不符合現有規劃要求，隨之而來的還有采光、樓間距等標準難以滿足現行規劃等問題。因而，根據現行法律法規，規劃部門往往不批此類改造項目，城鎮老舊小區改造進度緩慢。另一方面，由于城鎮老舊小區改造涉及部門多，審批手續繁瑣，目前，不少城市老舊小區改造，特別是加裝電梯的規范性文件尚未出臺，電梯加裝涉及住建、規劃、消防等多個部門，因而改造項目推進遲緩。多個地方政府出臺的加裝電梯的前提條件是業主百分之百同意，而實際上利益訴求差異大，高低層業主意見往往難以統一，電梯加裝的前提條件難以實現，拖延了改造進程。此外，有的地方政府部門只接受本市、本區管理的公房和指定條件的商品房的老舊小區改造項目審批，不受理當地其他產權（如央產房、省產房、多元產權共存）的老舊小區改造項目審批。這些產權的老舊小區改造成為審批的空白，相當程度上降低了老舊小區改造的規模。

加裝平層入戶電梯少，裝半層電梯多。現有老舊小區改造過程中，有經常加裝半層入戶的電梯。但對腿腳不便的老人而言，半層的幾級樓梯，仍然是居住在高層的老人們上下樓的巨大障礙。因而，加半層入戶的電梯，短期內可能會使居民接受，但卻不利于長遠發展。

資金籌措難。目前全國老舊小區改造均以政府出資為主，很多資金短缺的地方也在積極推項目，以爭取中央和上級專項資金支持。全國老舊小區改造還存在有政府投資、缺乏社會投資的問題。

多措并舉加快推進城鎮老舊小區改造

城鎮老舊小區改造的三原則。一是電梯平層入戶原則。城鎮老舊小區加裝電梯要堅持平層入戶。電梯平層入戶能很好地解決“懸空老人”的垂直交通問題，實現居家養老，有效促進銀發經濟發展和居民消費增長。二是堅持綜合改造原則。老舊小區改造要綜合推進，統籌老舊小區平層加裝電梯、氣電暖水路、環境優化、停車位等改造，可以獲得更大的經濟效益和社會效益。三是堅持一個實施主體原則。老舊小區改造堅持單一改造主體，明確項目實施的責任主體，有利于降低改造的經濟社會成本，也便于政府相關部門監督管理，還有利于改造后完善小區物業管理。

完善法律法規，明確政府職責。一是按照準公共利益原則對舊改立法。二是由國家規劃主管部門對城鎮老舊小區改造中遇到的容積率、樓間距和采光時間等問題，先行以指標管理解釋的辦法加以變通解決。

調整、制訂符合城鎮老舊小區宜居綜合改造的規范和標準。制訂符合舊改的技術規范和行業標準，確保老舊小區改造工程的安全和質量，明確老舊小區改造要按照一類建筑標準執行。由住建部門牽頭，在試點的基礎上，制定城鎮老舊小區改造的技術導則（指南）；對城鎮老舊小區改造相關適用技術加快制定技術標準，讓節能高效低成本的新材料、新技術進入市場。

創新行政管理體制，實行“一門審批”。針對老舊小區試點的需要，可以實行區住建局負責的“一門審批”：由區住建局牽頭，住建局負責協調城鎮老舊小區改造項目實施中相關部門的審批文件和材料，將需要審批的材料給各部門審定并給出審批件，在規定的時間內不答復，即視為同意，并報規劃部門備案。同時，區住建局負責協調統籌推進城鎮老舊小區改造項目的審批及后續開工、施工、監督、與居民代表共同驗收等工作。實行“一門審批”后，該部門要按照屬地原則，受理所管轄區域內所有產權的老舊小區改造項目申請材料，負責審批事宜。

政府扶持，引入社會資金，推動市場化改造。推進城鎮老舊小區改造的籌資方式為：居民出一點、政府補一點和社會籌一點。一是按照誰使用誰享受誰付費的原則，個人出一點，居民作為房屋產權人，對自己的房屋本體負主要改造責任，居民分攤的資金可以是居民自有資金或個人貸款，也可以來自公積金貸款。二是按照政府提供公共產品和服務的原則，政府補一點，主要用于小區水、電、氣、熱、通信等管網和設備及小區節能環保改造等公共設施改造。三是用市場化方式吸引社會力量參與，創新投融資機制，采取多種模式引入社會資金。

試點與典型項目引路。積極開展城鎮老舊小區加裝平層入戶電梯示范區，以點帶面促進城鎮老舊小區加裝電梯，逐步完善城鎮老舊小區加裝電梯的運行和運作機制，摸索建立一套切實可行、可廣泛復制的城鎮老舊小區綜合改造運作模式。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部原主任、博導）

【注：本文系中共中央黨校（國家行政學院）創新工程科研項目“當前城鎮老舊小區改造面臨的問題和對策”的研究成果】

【參考文獻】

①習近平：《在慶祝中華人民共和國成立70周年大會上的講話》，《人民日報》，2019年10月2日。

②《習近平主持召開中央政治局會議分析研究當前經濟形勢和經濟工作》，新華網，2019年7月31日。

責編/趙橙涔 美編/陳媛媛

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