治國安邦，重在基層。習近平總書記強調指出，要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來。強化基層治理是黨的十九大作出的明確部署。構建基層社會治理新格局，夯實基層社會治理基礎，是黨的十九屆四中全會提出的明確任務。創新農村治理方式，強化農村治理能力，推動鄉村振興，既是農村各項事業發展的需要，也是黨的農村治理體系和治理能力現代化目標的內在要求。

近年來，湖南省祁陽縣緊緊圍繞強化農村治理、推動農村事業全面發展、全面進步，從實際出發，創造性地提出并組織實施了“工作村為主”的工作方法，且貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，初步探索出了一條符合基層特點和規律的鄉村振興新路，有效回歸了村民自治本位，夯實了基層治理基礎，取得了明顯成效，得到了有關部門的充分肯定，被評選為永州市十大改革創新案例之一。

祁陽鄉村治理“工作村為主”的創新經驗是以“縣統籌、鎮負責、村為主”的方式，解決了鄉村治理中長期想解決而沒有解決的“中梗阻”和“最后一公里”的老大難問題。“縣統籌”主要體現在按照黨中央關于鄉村治理、美麗鄉村建設的頂層設計，根據本縣的縣情和資源稟賦，制定縣域內鄉村治理的實施規劃，統籌縣域內的人財物配置；“鎮負責”就是由“鎮”出面組織具體實施，承擔相應的鄉村治理責任；“村為主”是鄉村治理祁陽創新經驗的核心，意味著“縣統籌”“鎮負責”的工作重心放在村里，資源要素重點投向村里，一切以村為中心，在組織建設、脫貧攻堅、經濟發展、鄉風文明、鄉村治理、安全生產、民主管理、征拆安置、美麗鄉村建設等9大類重點工作中，都貫徹“村為主”，充分發揮“村”作為鄉村治理的主體作用。

人民論壇雜志社調研組一行在祁陽縣潘溪鎮高江村進行調研

祁陽“工作村為主”的基層之治

2017年以來，祁陽縣委積極探索以“黨委保落實、支部唱主角”為主要內涵的“縣統籌、鎮負責、村為主”的農村基層社會治理新路子。調研組專家唐任伍指出，“村為主”的鄉村治理模式，緊緊抓住產業發展作根本、鄉村帶頭人為關鍵、鄉風村風文明為靈魂、環境優美為標志、基層黨建作保障，不但有效解決了縣域鄉村治理中出現的“縣領導在急”“駐村干部在干”“村民在看”的局面，而且改變了縣域經濟社會發展的狀況，改變了人們的精神面貌，收到了顯著效果，大大提升了祁陽縣域經濟的競爭力，改善了民生，同時也為縣域鄉村治理提供了難得的經驗。調研組專家劉劍輝認為，“村為主”是祁陽縣堅持大抓基層理念、堅持問題導向、堅持目標導向、重視基層主體作用、提升基層組織力的方法創新。這一創新方法已經在祁陽農村治理的生動實踐中落地生根，開花結果。祁陽“工作村為主”的主要做法體現在五個方面：

“工作村為主”堅持狠抓組織力提升，強化治理組織基礎。鄉村治理，關鍵在組織。祁陽縣“工作村為主”的實踐表明，組織力是農村治理的關鍵，只要抓好基層組織力，農村治理就有了堅強的組織保障，農村就會本固基強。“工作村為主”的工作方法明確提出了以提升組織力為重點、突出政治功能、強化農村治理能力的工作目標，明確了組織建設村為主的具體內容，找到了農村治理的具體抓手。其具體做法，一是選好“領頭雁”。祁陽縣著力開展“五個一批”工程：即對年齡較大的退出一批、不能勝任的調整一批、身體不好的勸退一批、缺崗缺位的優補一批、違法違紀的處理一批，通過“五個一批”舉措，全縣村級黨組織書記平均年齡42.5歲，在村（社區）“兩委”班子中，致富能人占比85.9%。二是培育“生力軍”。祁陽縣立足走“產業化+人才化”的發展路子，把轉變經濟增長方式、調整經濟產業結構引導到依靠人才、智力軌道上來。依托省市縣三級39名科技特派員，承擔或協助參加鄉村振興項目6個，引進新品種 14個，帶動農戶致富4500余人。開展新型職業農民培訓培養“星火燎原”計劃，選送1200余名青年農民赴道縣工貿中專開展專業技能培訓，學員學成回鄉發展種養項目300個，帶動致富3000余人。三是釋放“正能量”。祁陽縣結合開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，推進支部學習教育常態化制度化，采取黨員志愿服務、黨員兼任農村網格員、“共產黨員家庭戶”掛牌活動等形式，引領基層黨員亮身份、樹形象、做表率，主動落實“村為主”各項重點工作，做給群眾看，帶著群眾干。

“工作村為主”堅持發揮村級主體作用，強化治理內生動力。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，夯實基層社會治理基礎，是黨的十九屆四中全會提出的明確要求。在農村治理中，充分發揮村級的主體作用，是落實農村自治要求的具體體現，也是祁陽“工作村為主”的鮮明特征。“工作村為主”明確提出了農村黨組織在村治理中承擔的組織建設、脫貧攻堅等9大類工作任務目標，既有農村黨組織的任務清單，也有工作責任清單，這些工作清單成為農村黨組織治理工作的目標書、施工圖，工作任務誰來干、干什么、干到什么程度都寫得明明白白，一張治理藍圖使得村級組織和干部群眾有了明確的工作方向和具體的工作目標。調研組專家劉劍輝指出，在推動工作落實中，全縣農村黨組織緊緊圍繞9大工作目標任務唱主角、當主力、抓主動，既強化了黨員干部群眾的主體意識，也充分發揮了干部群眾的主體作用，使鄉村治理的目標得到了很好落實。圍繞抓主動，祁陽縣探索創新了激勵機制，對村干部既明確任務、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下。對獲評“村為主”先進村的村（社區）黨組織書記或主任，縣里每年拿出2個以上鄉鎮公務員名額進行定向招錄，有效解決了干好干壞一個樣，干多干少一個樣的問題，既激發了干勁，產生了動力，也調動了積極性，形成了“要我干”向“我要干”“爭著干”的作風轉變。

“工作村為主”堅持把群眾利益放在首位，強化黨組織治理的凝聚力。群眾利益無小事。堅持一切為了群眾，一心一意為群眾謀利益，是祁陽縣農村治理的根本出發點和落腳點，也是“村為主”工作法的根本價值導向。祁陽縣緊緊抓住“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”這個根本，組織推動“工作村為主”，認真落實了黨的各項惠民政策，著力解決了群眾生產生活的困難和問題，扎實開展了服務群眾工作，切實維護了群眾切身利益。在基礎建設方面，村村都建服務中心，實現了讓“基層有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事”的基礎保障。在經濟發展方面，村村都有富民項目，油茶產業遍地花開。在生態宜居方面，集中組織開展拆除危房、空心房，改水、改廁，種樹、種花、種果，清潔家園、水源、田園、能源的“一拆二改三種四清潔”行動，使美麗鄉村處處美。在社會綜合治理方面，全縣建成鄉村黨群服務中心、綜治服務中心、網格化管理綜合平臺，并以此為依托建立三級聯動信訪工作網絡，把信訪工作觸角延伸到鄉村基層。在縣信訪接待中心，每個工作日都安排一名縣級領導值班接訪，每月10號開展一次縣級領導集中接訪活動，每月進行一輪縣、鎮、村三級書記接訪下訪活動，推行千名干部下基層精準幫扶解難題活動。

祁陽縣茅竹鎮黨委書記于浩在三家村介紹情況

“工作村為主”堅持上下聯動，形成了共同治理的強大合力。堅持“一盤棋”的思想推動工作，是我們黨的經驗創造和優勢。祁陽“縣統籌、鎮負責、村為主”的工作方法，堅持分級負責、層層落實，在實施“村為主”工作機制過程中，縣直有關部門、鎮（街道）按照職權法定和誰主管誰負責、屬地管理原則，繼續嚴格履行各自職責，形成協同聯動效應。“上”堅持錢往基層投，事往基層辦，勁往基層使，落實縣統籌、鎮負責的任務；“下”堅持工作在村到位、落實在村到位、目標在村到位，確保9大任務落地。“工作村為主”不是把所有的責任和任務都壓給了村，而是通過對村里的工作任務梳理后，厘清了上級黨委與村里的職責任務，屬于村里干的村里要抓好，屬于上級黨委和部門的，上級要落實好，這樣形成了一個任務清楚、責任明確、分工負責、上下合力、權力到村的治理格局，通過縣、鎮、村上下共建共治，同下一盤棋，同唱一臺戲，形成農村治理的強大合力。

“工作村為主”把群眾路線落到實處。鄉村治理的祁陽經驗表明黨的群眾路線在當今鄉村治理中仍然是有效的。祁陽縣按照“服務連民心、管理創平安、共建促和諧”的思路理念，加強網格化管理平臺與居民互動建設，積極構建“一網多格、按格定崗、人在格上、事在網中”的工作管理新格局，以構建簡約高效的基層治理體制，辦好群眾家門口的事，讓群眾生活更方便、更舒心、更美好為目標，加強城鄉網格化平臺建設，推動網格化管理向扁平化、開放化方向發展。祁陽縣在具體的實踐探索中，一是積極轉變治理主體，建立政府、網格、社會組織的三方合作伙伴關系，使政府在網格化管理過程中充當協調者的角色，協調不同群體之間的利益訴求，調動多方治理主體的積極性。同時，群眾及相關社會組織則更多扮演主體角色，及時表達自己的利益訴求，有效配置社區資源，從而形成一種多元主體的治理環境。二是轉變治理目標，形成以群眾為核心，以服務為導向，以實現多維度管理為理念，積極發揮群眾、社會組織等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服務”轉變。三是不斷完善聽證制度，激發群眾參與決策和治理的熱情，對于與群眾息息相關的事務進行公示，以便群眾監督和建言獻策。調研組專家劉俊生指出，祁陽正是通過鄉村治理機制的創新改革，極大地激發了村組織和全體村民參與治理的積極性，他們自我組織或協助政府拆除危房和空心房、自我組織協助政府征用土地、自我制定鄉規民約、自我處理鄰里矛盾糾紛等，這些活動傳統上多是過去由政府直接強制進行或間接強制村組織進行的，現在則是村組織和村民自愿進行的，這樣村民更高興、更滿意，矛盾少了，鄉村和諧，生活更美好了，這正是祁陽打造的嶄新鄉村治理共同體的目的所在。

人民論壇雜志社調研組一行在祁陽縣龍山街道蘆家甸社區交通局小區老舊小區改造地調研

祁陽“工作村為主”創新經驗的五點啟示

經過實地考察與調查研究，調研組認為，祁陽縣在基層治理的具體實踐中，認真落實黨中央的相關決策與部署，取得了明顯成效。祁陽“工作村為主”鄉村治理模式的成功做法和典型經驗，對于其他地區基層治理的開展和實踐，有著較大的指導意義和借鑒價值。

啟示一，“工作村為主”使村民自治組織真正回歸自治本位。村民自治制度是中國特色社會主義制度體系中的一項重要制度。農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展了農村基層民主，促進了農村社會主義物質文明和精神文明建設。但是，因為各種原因，在很多地方，農村基層自治組織承擔了大量行政性事務，“千根線萬枚針”導致任務過于繁雜，往往疲于應付、被動執行。祁陽縣“工作村為主”的創新探索，全面推行對年度日常性事務目錄清單管理，把原來名目繁多的村級工作事項整合、歸并為組織建設、脫貧攻堅等9大類重點工作，從而幫助農村基層自治組織及其干部從各種疲于應付的被動狀態中解脫出來，有效減輕了基層負擔，使村民自治組織真正回歸自治本位，抓好服務村民、推進村莊社會治理等自治范圍內的本職工作。

啟示二，“工作村為主”著力把村黨組織建設成為堅強戰斗堡壘。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。農村基層社會治理，也必須堅持黨的領導這一根本原則。無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖，核心作用不能削弱。調研組專家青連斌認為，祁陽縣堅持強基固本，筑牢了“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領，著力把村黨組織建設成為堅強戰斗堡壘，為實施“村為主”提供了堅強政治保證和組織保證。一方面，通過選好“領頭雁”，把政治素質硬、致富能力強、群眾口碑好的優秀黨員干部選進村級領導班子，重點選好黨組織書記；另一方面，通過培育“生力軍”，把發展農村黨員與村干部后備力量建設結合起來，拓展選人視野，嚴格入口把關，提高黨員發展質量，使黨員隊伍活力持續增強。

啟示三，“工作村為主”把農村社會治理的責任壓實到了基層。農村社會治理“工作村為主”，通過賦權增能、獎優罰劣等機制創新，把責任壓實到村。一方面，祁陽縣堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎保障力度。先后投入資金2.86億元，大力推進為農綜合服務平臺建設，建成投用560個村（社區）黨群服務中心，實現了村級活動場所全覆蓋。在為基層減負的同時，明確村級黨組織在9大類重點工作中唱主角、當主力、抓主動。大力開展“一拆二改三種四清潔”行動，改善農村環境面貌，實現村容村貌、組容組貌、院容院貌、戶容戶貌“四容四貌”明顯提升。另一方面，獎優罰劣，對村干部既明任務、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下，激勵擔當作為。把實施“村為主”工作列入鄉村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容，考核結果與村級黨員干部任免使用、評先評優、薪酬待遇和到村項目資金安排等掛鉤。通過賦權增能，對村干部明任務、嚴要求，把責任壓實到村干部身上。祁陽通過獎優罰劣，充分調動了全縣村干部干事創業、爭當先進的積極性、主動性和創新性，形成了全縣村干部比學趕超、爭先創優的深厚氛圍。

啟示四，“工作村為主”走出了縣、鎮、村分工合作共建共治的新路子。祁陽縣委縣政府致力于構建嶄新的鄉村治理共同體。鄉村治理是國家治理的基礎，也是國家治理的末梢，如何更好地治理鄉村也是中國共產黨人長期思考的問題。新中國成立后創設的人民公社制度以及改革開放以來形成的村民自治制度，都是在嘗試尋找鄉村治理的有效途徑。祁陽經驗表明，他們正在構建一種嶄新的鄉村治理體系，那就是他們致力于打造的“村為主”鄉村治理共同體。這個共同體的核心是被賦予新內容、新權能、新結構、新機制、新動能的村組織，這個核心凝聚全體村民的力量自主運行。縣、鎮兩級政府也是這個鄉村治理共同體的有機組成部分，但他們改變了以往的核心地位，有意識地“靠邊站”，默默地盡全力對村組織開展工作給予支持、指導和幫助。“工作村為主”的核心是抓基層、抓村“兩委”，特別是重視抓村黨支部，但是，這并不意味縣、鎮黨委和政府放任不管。調研組專家青連斌認為，祁陽縣實施的“村為主”與“縣統籌”、“鎮負責”是一個有機的整體。“縣統籌、鎮負責、村為主”，走出了縣、鎮、村分工合作共建共治的新路子。根據“放得下、接得住、辦得了”的原則，祁陽縣積極推進縣本級事項向鄉鎮（街道）下沉，將縣人社、民政、衛健等部門資源下沉到村（社區），由村干部為村民提供養老保險、醫療保險、孕前優生等事項的初審、校核服務。這樣就形成了分級負責、層層落實的協同聯動效應。

啟示五，“工作村為主”的工作機制把“以民為本”執政理念落到實處。“工作村為主”的鄉村治理經驗，表明祁陽縣委縣政府堅定“以民為本”的執政理念。縣委縣政府心里裝著老百姓，心里裝著農業發展、農村振興、農民疾苦的大事情，很好地踐行了黨中央“以人民為中心”的發展理念，很好地踐行了習近平新時代中國特色社會主義思想。祁陽縣制定了“工作村為主”的鄉村振興計劃，每年從緊張的財政資金中拿出來數億元用于解決鄉村問題，用在落實中央“鄉村振興”發展戰略的行動上，用在解決農民的疾苦上，表明了他們具有先進的執政理念和為人民服務的熱血情懷。調研組認為，這些舉措，不僅發展了當地經濟產業，也使每個村莊、每個農民充分享受到了黨富民惠民政策的好處。

（執筆：陶建群 陳陽波 王克 姜志雄 作者分別為人民日報社國家治理周刊副總編輯、湖南科技大學馬克思主義學院博士研究生、人民論壇網課題研究部副主任、人民論壇網地方部副主任）

【注：本文系“2020國家治理創新經驗（基層治理）課題調研”階段性成果之一】