摘 要：當前，我國一些地方政府在處理行政事務時，沉迷行政形式、行政環節、行政過程，但卻不能形成人民滿意的行政結果，也就是我們所說的“行政空轉”。為此，需要找準引發“空轉”的內在個體因素，以及“空轉”組織本身設置的體系因素，切實解決“行政空轉”問題，從而真正建成人民滿意的服務型政府。

關鍵詞：行政空轉 服務型政府 績效評價

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

中國共產黨始終將人民置于首位，始終以人民為中心推進各項工作。黨的十九屆四中全會指出，“滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”，“確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福”。可以說，為人民謀福利、為人民謀幸福，是中國共產黨帶領全國人民實現國家治理體系和治理能力現代化的目標與歸宿，是我國今后改革的落腳點、著力點。然而，與此美好愿景形成反差的是，我國一些地方政府用“土政策”抵消甚至歪曲了中央對人民的莊嚴承諾，違背了中國共產黨以人民為中心、全心全意毫無條件為人民服務的初心。之所以出現這種窘境，與地方政府未能洞察“行政空轉”的誘因不無關系。

“行政空轉”形式：“文山會海”“文件旅游”“程序長征”、就小避大、過度痕跡管理

所謂“行政空轉”就是指政府在處理行政事務的過程中，有意或者無意地沉迷于行政形式、行政環節、行政過程，但卻不能及時產成應有的行政結果。這種行政管理活動，表面上看來往往一絲不茍、環環相扣，但卻難以達成人民群眾期望的結果，是一種“尸位素餐”的新型表現形式。之所以說行政空轉是一種新型的“尸位素餐”，是因為雖然它有著“門好進、臉好看、話好聽”的服務型政府的形式，但卻缺乏“事好辦”的服務型政府的實質。

“行政空轉”有多種表現形式，最常見的有“文山會海”“文件旅游”“程序長征”、就小避大、過度痕跡管理等。“文山會海”是最常見的“行政空轉”形式，它通過不間斷的文件、無休止的會議來顯示對特定工作的“重視”與“努力”。從形式上來說，“文件旅游”比“文山會海”的“服務”屬性要強一些，因為在這種情境中，文件大多已經出臺或者已經根據出臺的文件編制好了新的文件，并進入下發、上交、逐級簽批等流程，展現出努力解決問題的表象，但其結果依然無法令人民群眾滿意，因為文件“一直在路上”。“程序長征”主要表現為辦理特定事項需要履行的手續過多、需要遵守的程序環節過多，辦事宛如萬里長征。“就小避大”也可以稱作“就輕避重”，它表現為政府只著眼于群眾諸多訴求中最容易完成的、最微不足道的，而對核心訴求置之不理。“痕跡管理”本來是以行政程序來保障群眾利益的做法，但一些地方政府卻以程序環節越多越復雜為遵旨，要求每個程序每個環節在運行中都需要留下痕跡、留下“證據”，將“痕跡管理”變成了“過度痕跡管理”甚至“痕跡主義”，嚴重增加了行政管理的繁冗性，極大地降低了行政效率，屬于政府大量自設“前置程序”的行為。

“行政空轉”的誘因：個體缺乏擔當、組織權力慣性與惰性

在管理科學看來，各類組織中不斷涌現的問題，其背后的邏輯與誘因不外乎組織成員的個體因素和組織本身設置的體系因素，我國一些地方政府頻發的“行政空轉”的誘因也逃不脫這種管理規律。

首先，“行政空轉”源于一些地方政府公務人員意志薄弱，在施政過程中缺乏擔當，生怕為人民服務會“引火上身”，于是便“能躲就躲”“能拖就拖”，雖然服務態度“上佳”，但卻不能解決實際問題。這種將個人的蠅頭小利置之于人民群眾利益之上，舍大義而取小利的“懦夫”行為，是“行政空轉”的個體誘因。

作為擁有公共權力的組織，地方政府中產生“行政空轉”的組織因素自然與權力有關。權力在運行過程中會主動形成慣性甚至惰性，使得掌握權力的人企圖永遠掌握權力，將自身權力的作用范圍、作用對象向外無限延展。在我國推進“放管服”改革的過程中，中央三令五申要求各級政府放松管制、簡化流程，徹底消滅各類阻礙為人民服務便利性的前置程序。但是，一些地方政府由于權力慣性的作用，在推出各類“放管服”政策之后，卻將簡化了的行政程序以“痕跡管理”的借口分出諸多小步驟、小環節來落實，以體現政府公務人員審批或者辦理的“權威”，從而產生一種“柔性審批”的權力使用快感，這也是“痕跡管理”在地方政府泛濫的內生誘因。

與“過度痕跡管理”稍有不同，還有一種組織誘因源于地方政府行政服務價值鏈的非善治性，或者價值鏈的非優化性。服務價值鏈的非善治性意味著政府在服務流程、服務環節的設置中，非但不從群眾辦事的便利性、群眾辦事的經濟性出發，而是以政府辦事的便利性，甚至以權力的惰性來獲得柔性審批機會作為設置服務流程與服務環節的依據。這樣一來，即使政府動作頻出，也不能解決群眾的切身利益問題，大多數的行動自然屬于“空轉”行為。

此外，現實中我國不少地方的績效評估都流于形式，其指標選取非常隨意，既缺乏對公務員個人意志品質、服務情操的評判，也缺乏對政府組織權力惰性的測量，更遑論對公共服務、行政管理程序設置合理性與善治性的評價了。這種流于形式的績效評估機制，實際上是“行政空轉”在組織設計上的決定性成因。在某種程度上，我們甚至可以認為“行政空轉”就是由“績效評估空轉”引發的。

矯治“行政空轉”的路徑

解決“行政空轉”，就需要循因而動，提出針對性措施，對此，考慮從以下三方面入手：

首先，可以嘗試在公務員招錄中納入意志品質的考量指標，以便從源頭上將意志品質薄弱者排除在公務員隊伍之外。另外，還可以通過在績效評估指標中納入公務員意志品質指標，考察干部敢于擔當、勇挑重擔的能力與效果，以組織測評的方式來解決因個人意志品質不過硬而引發的“行政空轉”問題。

其次，以群眾辦事的便利性、快捷性為導向，對行政管理、公共服務流程進行再梳理，將無關環節剔除，推出標準化操作流程與操作規范，同時嚴格限制具體操作中自設環節、自設程序、自設內容的行為。即以制度的形式抑制權力惰性、服務價值鏈瑕疵等引發的“行政空轉”現象。

最后，推進剛性績效評價工作，嚴格使用績效評估結果，為敢作為、勇擔當的干部撐腰鼓勁，同時震懾、懲罰意志品質薄弱，不敢擔當、不愿擔當的干部，做到獎勤罰懶、獎優懲劣、優勝劣汰，樹立行政管理與公共服務的正氣。還需要將工作流程的價值導向、服務導向納入績效評價中，同時依照正態分布原理來甄別優劣，并將評估結果嚴格與獎懲、晉升掛起鉤來，使干好干壞不一樣，空轉與實干不一樣。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授】

參考文獻

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年。

責編：羅 婷 / 李 懿