【摘要】伴隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術的涌現，人類社會呈現出鮮明的數字特征。數字社會最顯著、最深刻的變化就是社會運行過程的數據化。這給我國地方政府的傳統決策模式、數據采集手段、數據孤島現狀帶來挑戰。構建大數據驅動的地方政府治理體系，需要加強統籌規劃、提升大數據集成、樹立大數據思維、加強主干數據庫建設、吸納社會力量參與、恪守技術倫理。
【關鍵詞】大數據 地方政府 數字社會 數據集成
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會明確提出，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。這是黨和國家對信息時代作出的明確回應。這次新冠肺炎疫情的防控，更是凸顯大數據、云計算等信息技術在國家治理中的重要作用。能否深刻把握大數據時代的社會運行規律、充分利用大數據等信息技術重構政府運行流程，對于推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。
數字社會的運行邏輯
伴隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術的涌現，當今社會早已不是傳統意義上的信息社會，而呈現出越來越鮮明的數字特征。根據《中國互聯網發展報告（2019）》，2018年我國大數據產業規模達到5405億元，2019年有望達到6216億元，并將在未來幾年保持10%—15%的發展增速。大數據已經滲透到我們的生活，人們的衣食住行、社會交往等都離不開大數據。數字社會是當今社會的鮮明特征，也是信息社會發展到更高階段的標志。
相較以往，數字社會的運行邏輯發生了重大變化。其中最顯著、最深刻的變化就是社會運行過程的數據化。人們的各種行為活動都在不斷地生產數據、信息，這些數據、信息通過新一代信息技術手段匯集成數據流，并服務于后續的社會運行和社會治理。概括而言，人類社會運行的數據化表現為以下四個方面。
一是基礎信息的數據化。基礎信息涵蓋人口、財產、物產等方面，能否獲得充分的基礎信息，直接影響著國家治理效能。當前，人們的出生日期、家庭住址、身份證、房產等基礎信息都已經統一納入各類數據庫。國家通過基礎信息的大數據來對人口進行精準識別，大大提高了國家認證能力。二是日常生活的數據化。隨著智能手機的普及、網購平臺的出現，人們的衣食住行已被納入數字網絡之中。用戶的地理位置信息、行蹤軌跡能夠通過終端進行記錄和數據化。越來越多的企業也通過物聯網、大數據、云計算等技術平臺為用戶進行個性化定制、算法推薦，及時滿足用戶需求。三是交往方式的數據化。微信、QQ等社交媒體為人們進行在線社交提供了平臺。借助移動互聯網平臺，人與人之間的交往信息可以匯聚進入終端平臺，形成社交大數據。四是社會流動的數據化。各地區、各行業的經濟政治文化交往日益密切，高鐵、飛機等交通工具的日益發達，都進一步促進了人口流動。社會大流動帶來巨量的信息流動，生產出海量的大數據，數據流傳速度大大加快。
當前，社會運行信息已經高度數據化，每個個體都是移動的數據集，整個社會也是高度互聯的數字化社會體系，個體和社會都變得越來越透明。數據化的社會為數據化的政府治理奠定了社會基礎，大數據、云計算等新一代信息技術為國家和地方政府治理提供了新的技術支撐，數據搜集、分析、管理成為政府治理的核心競爭力。
大數據時代地方政府治理面臨的挑戰
近年來，大數據越來越多地被運用于我國政府治理中。例如，在社會治安領域，公安部門依托人口信息庫等大數據平臺嚴厲打擊刑事犯罪。大量多年未破的犯罪案件在近年來紛紛得以告破，這與大數據技術的進步密不可分。又如，在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部門運用大數據技術精準判斷武漢封城之后的人口流向，為相關地區做好疫情防控工作提供了決策依據。然而，在大數據時代，我國地方政府治理仍然面臨巨大挑戰。
首先，傳統決策模式遭遇挑戰。長期以來，地方政府官員主要依靠經驗、直覺進行決策，具有很強的場景性。一旦場景更換，那么之前的經驗就不一定適用。而大數據注重事物之間的聯系，要求決策的時候更加顧及大局、全域，權衡決策的多維影響。一直以來，各級政府部門投入了大量的人力物力采集各種數據。但是，由于地方政府在采集數據時缺乏大數據思維，使得數據采集、分析和使用的效率較低。而且這些數據的規模較小，很難滿足大數據時代的決策需求。在大數據缺失的條件下，地方政府難以做到精準決策和精細化治理。在這次新冠肺炎疫情中，媒體報道了多起病毒感染者故意隱瞞重點疫區旅居史等信息，導致周圍人群被傳染的案例。如果地方政府能夠借助大數據平臺，就可以迅速分析防控對象的行蹤軌跡，采取相應的防控措施。在大數據時代，地方政府決策必須從依賴直覺、經驗、小數據轉變為依靠大數據。
其次，傳統數據采集手段效率較低。當前，我國地方政府的數據集成水平普遍較低。一方面，地方政府依賴傳統手段采集數據，人工方式仍然是地方政府采集信息的主要手段。這些相對滯后的信息獲取手段不僅效率低下，而且不便保存，缺乏積累性。上級試圖通過“痕跡管理”來強化對基層干部的監控。但問題是這些“痕跡”沒有數字化，未能形成數字連續統，所生成的大量的表格信息都變成了歷史檔案，無人問津。如果能夠形成大數據集成，就可以大大減少基層干部的臺賬工作。上級不必檢查臺賬報表，可以直接從大數據平臺中調閱，既方便上級檢查，又減少基層迎檢帶來的資源浪費。
另一方面，由于不同地方主官的施政思路存在較大差異，一旦地方主官更換，就需要基層干部重新采集和上報數據。數據采集過程沒有實現數字化，沒有變成信息庫，帶來重復勞動。采集各類數據信息需要耗費大量的人力物力財力，而基層本就存在資源匱乏的問題，基層干部難以應付，出現數據造假行為。在自上而下的治理任務不斷加重的情況下，仍然沿用傳統的治理手段，必然加重基層干部的負擔。
此外，既有的數據采集過程主要依賴于政府內部開展。而大數據要求提高政府數據開放水平，以便于社會基于政府開放的數據進行合作治理。通過政府部門與社會的密切合作，使數據采集渠道由單軌轉變為雙軌，進一步提高大數據的集成水平。
概言之，傳統的數據采集手段與大數據時代政府對數據的快速、規模化需求之間的不匹配，以及地方政府大數據治理體系的缺乏，是近年來基層形式主義痼疾無法得到有效治理的重要原因。人工采集數據的速度慢，數據集成度低，無法滿足現代信息社會快速運行的需求。如果地方政府能夠掌握系統的數據記錄過程，將日常管理和治理事務全部數字化，進入終端，每天可產生海量的數據。這些數據日積月累，不斷集成，便可形成大數據。
最后，“數據孤島效應”的形成。大數據呼喚高度集成、整合的數據系統。在大數據時代，只有多政府部門數據聯動起來才能更好地發揮作用，各個部門、各種類型的數據必須實現高度整合。但中國條塊分割的行政體制卻使得各個部門的數據資源整合面臨較大難度，形成“數據孤島效應”。地方政府部門間的權力網絡使得各部門依據自身需求來要求基層上報數據信息，這些數據信息往往只用于各部門的治理事務。近年來，大數據技術已經越來越多地運用于基層社會治理中，包括網格化管理、社會治安、信訪維穩、低保戶比對、政務服務中心等領域。但是，大數據的運用尚局限于少數治理領域，且缺乏大規模的整合和集成。
同時，由于各單位、各部門都傾向于獨享數據紅利，導致數據無法進一步集成和整合。如何采集數據、如何讓數據說話、如何依靠數據決策，都缺乏統一的規劃。不同部門獲取的數據可能有利于解決各個部門面臨的治理問題，但無法聯動成為更大規模的數據集。這導致資源使用低效甚至浪費，難以提高治理效能。比如低保比對、網格化管理等領域的大數據價值遠遠不局限于這些領域，而可以在國民經濟中得到全局性的運用。
上述困境使得當前地方政府的數據集成水平和資源利用效率較低。如果能夠改變傳統人工采集數據手段，將社會治理過程中產生的各種信息納入大數據庫，加強各部門之間聯動，大數據集成程度就可以大大提高，實現從小數據到大數據的轉變。地方政府在決策時就可以直接采用大數據計算，不需要基層干部反復填寫大量的表格。而且，數據集成之后，地方政府能夠更為清晰地判斷治理問題所在，從而精準施策。
大數據時代提升地方政府治理能力的具體路徑
第一，加強統籌規劃，消弭數據孤島。各類數據的采集、分析、治理、建模和可視化輸出，是一個復雜的系統工程。政府大數據治理體系的建構，更是具有復雜性、系統性，必須加強統籌規劃。而在我國地方政府治理體系中，“數據孤島”問題較為突出。要解決這些問題，相關部門可以牽頭協調形成工作合力，統籌推進地方大數據、云平臺的規劃和建設，將其作為各級黨委政府的一項中心工作。加強地方政府內部、上下級政府之間和各地方政府之間的數據共享。各類數據平臺要進行整合、聯動，不同部門之間互相配合和支持，打破數據壁壘，共享各方面的數據信息。通過上述措施真正實現府際協同，解決“數據孤島”問題，構建基于大數據的整合性地方治理體系，達到一體化治理。這意味著，大數據驅動的地方政府治理不僅是技術治理的強化，而且是政府權力運行的進一步規范化。
第二，提升大數據集成，推動政府流程再造。通過數據的高度集成來為流程再造創造更為扎實的條件和基礎，數據的產生機制要與政府的管理流程高度結合。對于政府而言，各類社會治理信息的采集、大數據集成等都是漫長的過程。地方政府需要著重做好以下幾方面的工作，比如理清各個部門的主要數據來源，確定產生重要數據信息的渠道，選定大數據平臺的網絡載體以及將地方政府在日常運行過程中產生的大量信息進行數字化等。政府運作的過程成為數據信息搜集、流動和集成的過程，而大數據的產生和集成又可以大幅度降低治理成本。
第三，樹立大數據思維，推動地方政府創新。地方政府必須樹立大數據思維，強化大數據使用意識，以大數據推動地方政府創新。在研判、決策、治理、服務等各個環節中，地方政府尤其是地方主官都應該強化大數據意識。地方政府在社會治理中產生和采集數據，這些海量的數據就是決策的數據來源，在之后的社會治理中再運用這些大數據。通過這種滾雪球的方式，數據規模將不斷擴大，進而為地方政府創新提供日益扎實的數據基礎。
第四，加強主干數據庫建設，帶動平行功能拓展。我國政府大數據建設規模龐大，需要區分輕重緩急有序開展。可參考一些商業APP的發展模式，先重點建設主要的數據生產環節，再不斷拓展平行功能。比如，可以逐步謀劃建設一個國家治理APP，依托于行政體系運作，以該APP為支撐，逐步將其他地方治理APP或者終端聯通。在這個過程中，需要加強地方政府的大數據基礎設施建設，提升其大數據運用能力。
第五，吸納社會力量，匯聚大數據建設合力。一方面，大力吸納專業人才參與，利用專業技術服務于地方政府大數據建設；另一方面，地方政府可以加強與互聯網企業的合作，提升治理能力。
第六，恪守技術倫理，把握大數據治理紅線。毋庸置疑，大數據時代的國家治理必須直面網絡和數據安全問題。部分數據關乎國家安全，必須嚴格保密，避免系統性的治理風險。在統一的大數據平臺中，可以按照數據涉密程度對其進行分級分類，確保所有數據都用于公共利益，嚴禁數據販賣；要加強法制建設，強化數據安全法制保障。
大數據時代，人們的生產生活都已經高度數字化，整個社會已經成為一個數字社會。數字政府是“數字中國”建設的重要組成部分。地方政府治理的關鍵在于把社會生活和社會治理過程數字化，由此產生海量的數據，服務于社會運行和社會治理，從而不斷提升社會治理水平。大數據、云計算等新一代信息技術為現代國家治理提供強大的科技支撐。構建數字政府治理體系，有利于規范權力運行機制，減輕基層干部負擔，減少基層形式主義，讓基層治理現代化真正落地，進而實現國家治理體系與治理能力現代化。
（作者為華中師范大學中國農村研究院教授、博導）
【本文系國家社會科學基金重大招標項目“鄉村振興戰略背景下多元化鄉村治理問題研究”（項目編號：19ZDA114）的階段性成果】
【參考文獻】
①《中國互聯網發展報告（2019）》，中國互聯網協會，2019年7月11日。
責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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