【摘要】近年來(lái)，隨著我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件不斷增多，對(duì)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。進(jìn)一步提升國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，需要健全法律法規(guī)體系、優(yōu)化信息公開(kāi)制度、構(gòu)建社會(huì)協(xié)同的問(wèn)責(zé)主體結(jié)構(gòu)，從而重構(gòu)政府問(wèn)責(zé)路徑，增強(qiáng)我國(guó)綠色發(fā)展能力。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件 干部問(wèn)責(zé) 信息公開(kāi) 【中圖分類號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

生態(tài)環(huán)境作為公共物品由政府提供，政府是環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)者。在面對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，政府在積極履行責(zé)任的應(yīng)然狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)中政府多方規(guī)避自身責(zé)任的實(shí)然狀態(tài)之間，存在著一定的問(wèn)責(zé)障礙，需要我們進(jìn)一步健全環(huán)境事件問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)。

突發(fā)環(huán)境事件中政府的問(wèn)責(zé)障礙

政府問(wèn)責(zé)中的信息障礙。第一種是直接進(jìn)行信息封鎖，瞞報(bào)漏報(bào)。第二種是夸大自然災(zāi)害的罕見(jiàn)性，弱化相關(guān)職能部門(mén)責(zé)任。第三種是傾向于宣傳突發(fā)環(huán)境事件中的見(jiàn)義勇為和其它英雄事跡，轉(zhuǎn)移政府問(wèn)責(zé)的注意力。2019年江蘇響水“3.21”化工園區(qū)爆炸事件，對(duì)當(dāng)?shù)氐目諝狻⑼寥馈⑺牡确矫姝h(huán)境造成了巨大的損害，但在官方的新聞報(bào)道中，受眾接受到的更多是領(lǐng)導(dǎo)干部親臨一線、消防官兵舍己救人等先進(jìn)事跡。

政府問(wèn)責(zé)中的界定障礙。對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)責(zé)任追究需要對(duì)問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體進(jìn)行界定，否則將無(wú)法有效問(wèn)責(zé)。首先，在問(wèn)責(zé)主體方面，我國(guó)目前相應(yīng)的界定比較模糊。理論上我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)主體還應(yīng)該包括人大、政協(xié)、社會(huì)組織、公眾，但實(shí)際上我國(guó)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的問(wèn)責(zé)方只有上級(jí)政府。其次，在問(wèn)責(zé)客體方面，也存在較大的界定障礙。目前我國(guó)政府體制結(jié)構(gòu)中，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象還較為普遍，黨政權(quán)責(zé)的分配、上下級(jí)政府權(quán)責(zé)的分配、正職和副職權(quán)責(zé)的分配、不同地方政府之間權(quán)責(zé)的分配也尚未完全厘清。

政府問(wèn)責(zé)中的結(jié)構(gòu)障礙。首先是問(wèn)責(zé)程序缺位。問(wèn)責(zé)過(guò)程中只是應(yīng)付媒體和公眾的關(guān)注焦點(diǎn)，焦點(diǎn)之外的程序則能省則省。2013年松原石油污水排放事件，問(wèn)責(zé)過(guò)程只追究了石油公司負(fù)責(zé)人，但是石油污水超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2萬(wàn)倍的油氣井是如何通過(guò)國(guó)家各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)等程序，卻沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。其次是問(wèn)責(zé)客體錯(cuò)位。2015年天津港爆炸事件，其中涉及的問(wèn)責(zé)客體有政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，但事件處理結(jié)果強(qiáng)調(diào)了天津港集團(tuán)公司的責(zé)任，而弱化了各個(gè)政府部門(mén)的責(zé)任。最后是問(wèn)責(zé)主體越位。由于我國(guó)的政府問(wèn)責(zé)體制屬于同體問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)主體追究的往往就是下級(jí)政府的責(zé)任，運(yùn)動(dòng)員變成了裁判員。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問(wèn)責(zé)障礙機(jī)理分析

法律法規(guī)依據(jù)不健全。綜觀我國(guó)和突發(fā)環(huán)境事件問(wèn)責(zé)有關(guān)的法律、條例和文件，體系較為復(fù)雜。國(guó)家法律層面有《環(huán)保法》、《公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》等；政府條例層面有《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等；黨內(nèi)文件層面有《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等。這些法律和法規(guī)內(nèi)容交叉重疊，其中涉及問(wèn)責(zé)主體的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，相互交叉且界限不清。

問(wèn)責(zé)客體權(quán)責(zé)不對(duì)等。一是非突發(fā)情況下的權(quán)責(zé)劃分。我國(guó)憲法規(guī)定政府部門(mén)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，我國(guó)黨內(nèi)文件又規(guī)定最終決策實(shí)行民主集中制，兩種不同的責(zé)任劃分體系可能會(huì)導(dǎo)致行政首長(zhǎng)在重大決策時(shí)為日后決策結(jié)果預(yù)留責(zé)任推卸空間。二是突發(fā)情況下的權(quán)責(zé)劃分。突發(fā)環(huán)境事件大多涉及多個(gè)相關(guān)方，僅政府方面就會(huì)涉及多個(gè)職能部門(mén)。三是突發(fā)情況與非突發(fā)情況之間權(quán)責(zé)耦合障礙。在非突發(fā)情況下，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行是按照行政級(jí)別進(jìn)行的，但是突發(fā)情況下環(huán)境事件有時(shí)涉及多個(gè)行政區(qū)域和行政主體。

社會(huì)問(wèn)責(zé)主體不到位。社會(huì)監(jiān)督主要有公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種監(jiān)督主體，但實(shí)際上我國(guó)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)督主體主要只有上級(jí)政府，缺乏社會(huì)監(jiān)督。在突發(fā)環(huán)境事件中，公眾輿論難以形成強(qiáng)有力的監(jiān)督，而新聞機(jī)構(gòu)的從屬性地位也決定了其無(wú)法對(duì)政府的行政行為做出有力的社會(huì)監(jiān)督。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問(wèn)責(zé)路徑重構(gòu)

健全問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)體系。一是要制定一部權(quán)威性的環(huán)境問(wèn)責(zé)法。我國(guó)目前關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)尚待完善，需有一部環(huán)境事件主體法確立其在問(wèn)責(zé)過(guò)程中的權(quán)威地位。二是要完善與這部主體法相銜接的二級(jí)法規(guī)。比如《突發(fā)環(huán)境事件問(wèn)責(zé)程序》、《突發(fā)環(huán)境事件信息公開(kāi)法》等，通過(guò)各方面的細(xì)節(jié)程序來(lái)進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)全過(guò)程。三是強(qiáng)化環(huán)境事件法律法規(guī)的配套措施。

優(yōu)化信息公開(kāi)制度。一是制定全國(guó)統(tǒng)一的《信息公開(kāi)法》。我國(guó)早在2007年就頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)用法律來(lái)代替條例。二是建立統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫(kù)。2018年我國(guó)成立了生態(tài)環(huán)境部，為建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)造了條件。三是建立政府首席信息官（CIO）制度，世界上已有一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了政府首席信息官制度。

厘清問(wèn)責(zé)客體的權(quán)責(zé)關(guān)系。首先是人員與人員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府公務(wù)人員的“正職”，是對(duì)所轄公共事務(wù)的決策權(quán)，而“副職”一般是執(zhí)行權(quán)。在對(duì)相關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的問(wèn)責(zé)中，不僅要追究執(zhí)行人的責(zé)任，也應(yīng)該追究決策者的責(zé)任。其次是部門(mén)與部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第一是厘清黨、政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第二是厘清中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第三是厘清政府和作為職能部門(mén)的生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

構(gòu)建多元化的社會(huì)問(wèn)責(zé)主體結(jié)構(gòu)。首先是人大。第一是繼續(xù)擴(kuò)大各級(jí)專職人大委員的比例。第二是落實(shí)人大委員的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。第三是進(jìn)一步公開(kāi)人大在突發(fā)環(huán)境事件中問(wèn)責(zé)的程序。其次是公眾。著力保障公眾可以順暢地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)新媒體，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。設(shè)立第三方代理機(jī)構(gòu)，運(yùn)用社會(huì)力量對(duì)公眾的監(jiān)督問(wèn)責(zé)提供咨詢服務(wù)。最后是社會(huì)組織。一方面，環(huán)保組織可以作為政府與企業(yè)之外的第三方主體通過(guò)行政問(wèn)責(zé)和公益訴訟參與環(huán)境保護(hù)。另一方面，環(huán)保組織可以吸納大批環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，與市民一起問(wèn)責(zé)政府的環(huán)保行為。

（作者為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師）

【注：本文系2016年國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“地方治理變革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控與社會(huì)資本培育——以廣東省為研究空間”（項(xiàng)目編號(hào)：71673091）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)垊潘桑骸墩撔姓?wèn)責(zé)制面臨的困境及重構(gòu)的路徑》，《理論探討》，2008年第5期。

②周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。

③吳江、李志更、喬立娜：《我國(guó)政府首席信息官制度的建設(shè)需求與構(gòu)想》，《中國(guó)行政管理》，2007年第11期。

責(zé)編/孫垚 美編/陳琳（見(jiàn)習(xí)）

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