【學者建言】

城市“全周期管理”，是在傳統規劃、建設、管理等功能的基礎上，更加注重規劃、建設、管理活動和更長周期城市治理活動——例如運行與服務、維護與優化、升級與更新等之間的有效聯動，注重多元動態的治理結構對城市產生的綜合績效。其中，城市應急空間保障對于各類應急資源收集、儲備、流動、回收以及人員安置、隔離、治療等至關重要。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，從緊急選址建設火神山、雷神山醫院，改建會展、體育等大型設施作為方艙醫院，到保障醫務人員一線抗疫和居民基本生活必需的物資調配等，不僅直接考驗政府應急治理能力，還直接反映出城市公共空間韌性服務能力。

城市韌性是指：在災害等突發事件面前，城市憑自身力量快速調配資源恢復正常運轉，并通過應災學習而主動創新，實現災后高質量發展的綜合能力。城市公共空間韌性作為城市韌性的空間支撐，一方面應具有多樣的形式與綜合的功能，在危機發生時可以相互支撐并提供多種預案；另一方面，城市公共空間應具有一定的容量彈性和可替換性，在危機發生時有利于減少實際損失、緊急擴充容量。

城市公共空間韌性表現為：在應急狀態下，城市具備隨時新建或改擴建公共設施的能力，包括土地儲備、城市規劃、建造能力等方面的系統準備；通過征用、共享使用等應急手段，充分調動各類具有公共服務效能的存量公共空間，盡可能減少因疫情產生的直接與間接損失，支撐城市處于相對低耗、安全的應急狀態，并儲備恢復正常運轉所需的彈性。

此次疫情防控過程中，暴露出我國城市公共空間韌性的一些不足和短板。在今后的城市規劃和建設中，應高度重視公共空間韌性在城市重大災害和突發公共衛生事件應急管理中的重要作用，樹牢“全周期管理”意識，提高城市應對疫情等災害的綜合防控能力。

一是將健康影響評估納入空間規劃、建設與治理全過程。在統籌各類空間資源規劃、建設和治理過程中，有必要將健康影響評估納入城市規劃編制與實施全過程。特別是在城市規劃過程中，要切實推進“健康中國”戰略，規劃部門應聯合公共衛生部門開展專題研究，確保城市土地使用、空間布局和開發建設符合健康城市的目標。在國土空間規劃中，應按照多樣性原則配置足夠的健康績效空間，預留彈性發展空間，配置健康支持設施體系。

二是從城市綜合防災專項規劃轉向城市應急服務能力規劃。綜合防災規劃是城市規劃中比較系統成熟的專項工作，在實踐中更強調設施配置標準，以確保各類災害狀態都有相應的設施和準備。從城市公共空間韌性建設看，城市綜合防災規劃應更加強調從靜態設施配置轉向動態應急能力建設，不僅要建設符合標準的防災減災設施，還應有應急轉換協同和應急擴充能力；不僅要保障各級避難場所的面積規模，還應有應急資源支持和一定療愈能力；不僅要有可靠的基礎設施物理保障，還應有可信度高的信息預警渠道和應急法律規制。

三是建立由樞紐—節點—應急流動構成的韌性城市公共空間體系。城市級樞紐體系主要包括：市、區兩級的大型城市公共空間及其周邊具有應急彈性的公共設施；街道以主要公共設施及其室外公共空間構成的應急公共服務樞紐，以及相應的公共衛生資源和應急儲備物資。社區級節點系統包括：以社區出入口、菜場、超市等為主的社區管理節點；以辦公、商業場所外部公共空間為主的健康緩沖節點，以及相應的應急物資、功能分區。

應急流動的空間保障是城市公共空間韌性的重要目標。對于新冠肺炎疫情防控而言，基礎性的交通、能源、通訊以及物資保障的應急流動，是應急醫療和救助的生命線。應急流動空間的保障具有強干預、強技術等特征，前者有賴于應急決策支持系統，后者則可借助大數據，實現精準匹配的高效率。

四是提高城市公共設施的空間通用性和穩健性。城市各類公共設施，如機場、車站、碼頭、體育館、圖書館、音樂廳、博物館以及學校、醫院等教育醫療設施，在常規情況下承擔明確的公共服務職能。但從救災應急的韌性服務角度看，需要研究常規和應急兩種狀態如何并置且相互轉化。比如，通過提高大型公共設施的空間通用性，增強其應急使用的彈性，使其轉化為城市應急資源的重要組成部分。

（作者：王世福，系廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、華南理工大學粵港澳大灣區規劃創新研究中心主任）