【摘要】中央通過“一城一策”賦予地方治理更多的主動權，重點在于調控主體責任的具體落實，讓地方“有多大的腳，穿多大的鞋”。各地方城市應該堅持“房住不炒”的基本原則，高度重視“一城一策”的調控方針，統籌規劃，履行供給調控的主體責任，具體從科學統籌、分層規劃土地市場；改革發展、擺脫土地財政依賴；協調配合、保持城市區域聯動三方面入手協調推動房地產市場長效機制的建立。

【關鍵詞】房地產市場 長效機制 土地財政 “因城施策” “一城一策”

【中圖分類號】F299.23 【文獻標識碼】A

以2019年4月19日中央政治局會議為分界線，重提“房住不炒”之后，我國各地房地產調控政策出現全方位收緊趨勢。2020年初，部分地方城市陸續召開“兩會”，各地方政府均在工作報告中明確提出2020年將堅持“房住不炒”“制定‘一城一策’工作方案”“建立房地產市場長效機制”。然而最近各地樓市受到新冠肺炎疫情影響，面對各地房地產市場的實際困難，地方政府紛紛出臺地方政策“穩市救市”，2020年2月份在短短一個月內，全國有超過60座城市出臺了穩樓市、救樓市政策，充分體現了“一城一策”的主動性和政策效果。然而部分過激政策引起中央及相關部委的警覺，并給予堅決遏制，例如，河南省駐馬店市、廣東省廣州市等城市的地方政策出現“政策一日游”現象。同時也有部分城市堅持房地產嚴控態勢，例如，2020年3月7日，海南省實行新出讓土地建設的商品住房，實行現房銷售制度，加碼對房地產市場的調控。可以看到，房地產市場的“一城一策”調控階段已經正式啟動，明確了地方城市在房地產市場以及土地市場主體責任角色，同時又強調城市差異與目標一致的統一，堅持中央調控不動搖，處理好中央與地方的關系，這對“土地財政”背景下的地方城市建立房地產市場長效機制提出了新的要求，地方城市應明確各自的主體責任并且主動承擔起主體角色，在維護中央調控目標不變的前提下，從地方土地市場以及住房市場的供給層面實施更有效率的調控政策。

“一城一策”實質上是對“因城施策”調控政策的具體實施進一步提出了要求，強調了調控策略具體性以及城市個體調控效率

“因城施策”指的是根據我國城市的屬性和房地產市場的區域特點，區分不同等級的城市，如一二線城市和三四線城市等，根據城市不同的房地產市場運行狀況，制定不同的房地產政策。這是基于我國房地產市場不均衡性的基本情況出發的。總體而言，目前我國各房地產市場呈現一二線城市量價齊升，三四線城市庫存壓力巨大的不均衡局面。尤其是受新冠肺炎疫情影響，疫情過后三四線城市與一二線城市的不均衡問題將可能更加凸顯。

而“一城一策”，則指各地在落實調控政策過程中，基于不同城市的房地產市場的具體情況，通過地方城市的長效機制試點，總結經驗，有序穩步推廣，實現不同城市依據本地區實際情況實行相應的調控策略，保證調控策略的有效性和實施效率。所謂長效機制，主要是指既要延續部分經過實踐檢驗的有效政策（包括部分城市的限購限售措施），又要基于“房住不炒”的總體目標進行機制創新，例如，制定和完善地方公共住房制度、進一步改革完善地方土地市場制度、如何用好中央下放的用地審批權等，涉及房地產立法、金融、稅收、監管、社會保障等多個方面。“一城一策”的策略重點在于，由中央定基本原則，再由地方確定實施細則，充分給予地方調控的主動性和靈活性，盡可能避免因為統一調控而產生的系統性風險。地方城市在這個過程中，需要明確自身在未來市場調控中的位置與責任，既要發揮因地制宜的策略決策者功能，更要承擔中央調控原則的底線守護者責任。

2020年初以來全國各地房地產政策的實施情況表明“因城施策”和“一城一策”正在逐步發揮積極作用，同時也表現出一些新問題。由于新冠肺炎疫情的暴發，全國各地城市經濟受到了巨大的影響，尤其是房地產市場，在疫情影響之下三四線城市在春節期間返鄉置業的需求大幅降低。為了紓解由疫情帶來的短期沖擊影響，中央各部委以及全國數十座城市近期密集發布房地產相關政策“穩市救市”，例如，一些地方政府出臺政策明確規定受新冠肺炎疫情影響的企業，可按規定申請在2020年6月30日前緩繳住房公積金。但是也出現了部分城市調控政策出臺后被緊急撤回的“政策一日游”情況，例如，河南省駐馬店市2月份發布政策，提出首套房貸款最低首付比例由30%下調為20%，住房公積金最高貸款額度由45萬元提高到50萬元，結果新政公布僅一周，河南省政府就約談了駐馬店市政府主要領導，要求駐馬店市堅持“房住不炒”的定位，切實落實城市主體責任，不將房地產作為短期刺激經濟的手段，實現穩地價穩房價穩預期目標。這說明目前急于快速推出松綁政策極易被市場誤讀，地方城市在發揮“因城施策”“一城一策”能動性的同時，要清晰認識自身的政策主體邊界，調控政策更需要針對性、聯動性，不僅僅要關注房地產市場本身，更要關注其背后的真實的經濟生產需求和城市居民基本居住需求。尤其在疫情后期復工復產的關鍵階段，要慎用短期刺激政策過度釋放需求。海南省在2020年3月7日出臺的加碼調控政策也是在積極釋放一個信號：疫情之下可以積極通過調控政策為房地產市場紓困，但是需要堅持“房住不炒”的基本底線。

各地方應明確“因城施策”和“一城一策”是現階段堅持習近平總書記提出的“房住不炒”的基本原則和建立房地產市場長效機制的重要實施策略，兩者緊密相關。“因城施策”是從中央層面對未來房地產市場調控提供了指導方向，而“一城一策”則是明確了地方在未來房地產市場調控中的主體責任，并對調控具體實施提出了要求。“因城施策”是在宏觀經濟層面對不同城市房地產市場調控提出的要求，“一城一策”則是在相對微觀的城市個體層面強調了城市在房地產市場調控中的重要作用，即切實把穩地價、穩房價、穩預期的主體責任落到具體城市。

地方政府在財政收入上對土地市場的依賴影響房地產市場長效機制的建立

我國的土地供給制度改革雖然部分引入了市場機制，發揮了土地的經濟效益，但同時使得地方政府對土地出讓收入過度依賴，產生了土地財政問題。土地出讓收入本質上屬于地方政府的第二財政收入，根據國土資源部歷年國土資源公報的數據顯示，一些地方部分年份土地出讓金收入占地方政府財政收入的比例超過60%。除了土地出讓收入之外，地方政府通過地方性公司和經濟開發區進行土地抵押貸款，從銀行獲得融資收入，是地方政府變相舉債的新方式，成為土地財政的另一種表現。

目前眾多研究指出，土地財政是推動城市房地產市場價格上漲的重要原因，土地財政對于房價的推動，一方面是通過滿足地方城市基礎設施建設的投資需求，提升城市公共服務供給水平來實現。深圳、廈門等經濟特區最初就是通過效仿香港，用出讓城市土地使用權來為城市基礎設施建設融資，開創了一條以土地為信用基礎，獲取城市建設所需資本的土地財政發展之路。另一方面是土地財政之下推動了住房供給的市場化，基于土地資源價值的提升拉動房價以“棘輪效應”形式上漲，并且導致了房地產市場供給結構的扭曲。

經歷過去數年的升級調控，深圳、北京等一線城市樓市整體仍然保持較高熱度，其原因之一就是土地資源價格提升拉動房價上漲，導致“易熱難冷”的“棘輪效應”。因此，建立房地產市場長效機制，尤其需要關注土地資源利用配置長效機制的建立。具體而言，首先，盡快建立土地市場動態監測分析制度，把握土地市場動態，提高信息獲取和分析研究能力；其次，在嚴格保護耕地、節約集約用地、改革土地管理制度的前提下，將地方政府用地自主權落到實處；最后，督促各地政府推進對低效利用的土地和閑置土地的清查工作，充分發揮土地利用規劃和城市總體規劃的調整和規范作用，使土地節約集約利用工作趨于制度化、規范化。

從本質上講，土地財政暴露的是地方政府在財政收入上對土地市場的過度依賴，這勢必影響房地產市場長效機制的建立。盡管土地財政推動了房地產市場的繁榮，但對于地方財政收支以及發展資源投入的最終投向有重要的導向作用，影響發展投入資源配置效率并最終將會導致城市經濟發展的可持續性受到重要影響。另外，地方城市在土地財政發展策略之下寅吃卯糧，過度依賴土地財政帶來的直接收入和間接收入，形成開發商壟斷，抬高房價，引致投機，影響房地產市場的平穩發展和市民的住房保障，違背“房住不炒”的基本原則。

“一城一策”是為了穩定地方土地市場，并要求各地方政府直面土地財政問題

中央通過“一城一策”賦予地方治理更多的主動權，重點在于調控主體責任的具體落實，讓地方“有多大的腳，穿多大的鞋”。絕非意味著中央層面對房地產市場，尤其是土地市場政策的松動。顯然，國內不同城市對土地財政的依賴程度是不一樣的。對于不依賴土地財政的城市，將以平穩發展為基本目標，以政策回調為主要手段進行調控；對于較為依賴土地財政的地方，有可能面臨專項的調控加碼，使得土地市場和房地產市場趨于平穩和理性。地方政府在這個過程中要充分把握市場政策和土地政策的松緊程度。在此背景之下，各地方城市應該堅持“房住不炒”的基本原則，高度重視“一城一策”的調控方針，統籌規劃，履行供給側調控的主體責任，協調推動房地產市場長效機制的建立。具體可從以下幾個方面入手。

一是要科學統籌，分層規劃土地市場。房地產市場“一城一策”的基本要求是對城市土地利用有科學合理的統籌規劃。房價上漲壓力大的一二線城市可能暗含著較大的需求，應合理增加土地供應，積極用好中央下放的土地審批權，鼓勵村鎮集體經濟組織自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房，增加住房供給；而對于庫存量較大的三四線城市，在土地供應上要及時踩好剎車，減少以至暫停住宅用地供應。地方城市在土地供應上要建立長效機制，建立本地方的土地市場動態監測分析體系，在規劃要求內控制供應總量，關注供應效率，科學合理調配供應結構，用市場配置的手段滿足多層次的住房用地需求，對安居保障性工程用地輔以合理的行政調配。明確作為房地產市場的前端土地供給者的角色功能，切實發揮土地市場供給者的主體責任。

二是要改革發展，擺脫土地財政依賴。經濟發展要“對癥下藥”，為地方尋找可持續經濟增長點，調整地方政府財政收入支出結構。例如，貴州省貴陽市近年來積極發展培育大數據及相關產業，其軟件和信息技術服務業投資增長在各行業投資額中位居首位；其互聯網及相關服務營業收入大幅增長，為當地尋找到除房地產投資之外的新的經濟增長點。這一方面要求城市有城市主體的主觀能動性，能夠辨識城市主體的基本特征和發展優勢，為城市尋找有力的經濟發展支撐點，為地方財政支出提供合理支撐。另一方面，對城市土地利用要有合理籌劃，長遠規劃，發揮中國特色土地利用制度下土地資源對于城市產業結構的優化調整，合理調配社會發展資源，建立土地利用制度的長效機制。

三是要協調配合，保持城市區域聯動。“一城一策”對比于“因城施策”，調控視角從宏觀經濟層面轉向了微觀的城市個體層面。但“一城一策”并不意味著通過地方城市對地方房地產市場進行隔離。地方城市在實施“一城一策”的過程中，要充分認識區域土地市場和房地產市場的聯動關系，尤其是不同等級城市之間市場的聯動關系。“一城一策”并不是要求地方城市關起門來自己解決城市房地產市場的調控問題，實質是對精確的跨城市區域的房地產市場協調配合調控提出了更高的要求，要求地方城市對城市房地產市場波動因素有具體的理解，否則“一城一策”將不會得到準確定位，真正有效房地產市場長效機制將難以建立。

（作者為中央財經大學管理科學與工程學院城市與房地產管理系教授、博導）

【注：本文系國家自然科學基金面上項目“中國城市保障性住房供給研究：基于人口結構、地方預算與財富效應的多維視角”（項目編號：71473283）階段性研究成果】

【參考文獻】

①潘璠：《因城施策須把“房住不炒”挺在前頭》，《經濟日報》，2019年2月20日。

②陳志勇、陳莉莉：《“土地財政”：緣由與出路》，《財政研究》，2010年第1期。

③吳炳輝、何建敏：《中國土地財政的發展脈絡、影響效應及改革方向》，《經濟管理》，2015年第3期。

責編/謝帥 美編/宋揚

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