【摘要】作為西方發達國家，意大利在面對新冠肺炎疫情這種重大公共安全危機時，既有西方文化結構背后處理公共危機的方法印記，也不乏參考借鑒中國、新加坡等國的成功經驗。意大利新冠肺炎疫情是全球化背景下的集體問題，在空間上呈現典型的傳染性沖突擴散模式。疫情“至暗時刻”既考驗也檢驗歐盟整體應對公共突發事件能力、應急響應能力，給歐洲乃至世界帶來的影響深遠且復雜。

【關鍵詞】新冠肺炎疫情  意大利  歐洲    【中圖分類號】D5    【文獻標識碼】A

意大利是最早對新冠肺炎疫情作出反應的國家之一，也是歐盟內部最早宣布全國衛生緊急狀態的國家，總理孔蒂于2020年1月31日信心十足夸口說：“意大利建立的預防體系是歐洲最嚴格的體系。”目前，意大利累計確診病例達13多萬例，其中死亡病例1.6萬多例，死亡率高達10%以上，遠高于全球平均水平。作為發達國家，意大利在2019年“全球健康安全指數”的“監測疾病”“跨境應對”兩項細則排名指數位列全球第一。然而在應對本次新冠肺炎疫情中，意大利的表現卻并不如世界排名中那么優秀，反而出現如此多的病例和高死亡率，原因究竟何在？本文力圖從歷史、現實國情以及歐盟等多視角加以梳理解答。

意大利傳染疫情歷史回望   

瘟疫歷史是一部人類災難史。在意大利（古羅馬）漫長的歷史上，曾多次發生大的瘟疫災害，一些重大流行傳染病也始于亞平寧半島。早在公元79年，在維蘇威火山爆發后，瘟疫迅速席卷了坎帕納平原，羅馬城內大批的人死于致命瘟疫。意大利著名歷史學家塔西佗在《編年史》中說道：“羅馬城房屋內堆滿了尸體，街道上到處都是殯儀的行列。”當時的皇帝提圖斯也死于這場瘟疫。公元125年，在一次蝗災之后，羅馬城瘟疫又一次暴發。教會歷史學家約翰見證了這次瘟疫：“尸體重疊著尸體，在角落里、街道上、庭院的門廊里以及教堂里腐爛。”公元165年，對羅馬帝國影響極為嚴重的“安東尼瘟疫”暴發，以天花為主要病毒的疫情席卷整個羅馬帝國，持續流行15年之久。這場瘟疫也拉開了羅馬帝國人口持續衰減的序幕，導致約500多萬人死亡在這場瘟疫，占全國人口的四分之一，兩位皇帝也不幸感染死去。隨后幾百年，天花病毒一直影響著羅馬帝國。公元250年暴發“西普里安瘟疫”、公元312年又暴發大瘟疫，這兩次瘟疫導致羅馬帝國日漸衰微。

14世紀中期，黑死病（鼠疫）作為一種烈性傳染病，肆虐歐洲。1347年9月，黑死病抵達歐洲的第一站——意大利南部西西里島的港口城市墨西拿，隨后又從意大利本土蔓延到西歐、北歐、俄羅斯和中東等地區。這場大瘟疫造成歐洲乃至人類歷史上的至暗時刻，大約2500萬人死亡，約占當時歐洲人口的1/3，其中意大利受災最為嚴重，而受災最慘重的城市是佛羅倫薩，黑死病奪取80%的城市人口。

1629年10月，意大利米蘭又暴發鼠疫，米蘭成為名副其實的“恐怖之城”，當時擁有13萬人口的米蘭，約一半人口6萬多人死于此次瘟疫。不久疫情傳播至威尼斯、那不勒斯、倫巴等北部城市，最終這場發源于米蘭的大瘟疫，共造成意大利28萬人死亡。

歷史上意大利暴發的瘟疫，一方面是因為隨著農業社會發展，城市開始形成大規模的人口聚集。在意大利沒有實現國家統一之前，由零零散散的城市邦國組成，這些城邦位于地中海沿岸，大多是連接歐洲和世界各地的貿易通道，人口稠密且密集流動，容易成為瘟疫傳染的中介。另一方面，戰爭對瘟疫的流行影響十分巨大。早期羅馬帝國疆土的快速擴張，在新的地區贏得戰爭的同時，一些病菌也被帶回意大利本土，加之近代以前生產力發展水平較低，醫療條件匱乏，很難開展有效的國際合作，導致瘟疫爆發。

意大利新冠肺炎疫情嚴重的原因

第一，意大利社會老齡化嚴重。根據意大利國家統計局年度政府通報資料顯示，截止2019年，意大利老齡人口接近1400萬，22.6%的人口都是65歲以上的老年人，高居歐盟第一，整體老齡化程度僅次于日本，位居全球第二。老年人免疫功能減弱，慢性病等基礎性疾病患病率高，是傳染病的易感人群和高危易發人群。而本次新冠肺炎疫情的危重患者中老年人居多，死亡率也最高。據意大利政府數據顯示，死者大多數年紀約在80至90歲，并且在檢測到新冠病毒感染之前，就已有嚴重的健康問題，包括癌癥或其他慢性疾病。

第二，經濟發展不景氣影響公共醫療發展。疫情是否會擴散，取決于病毒傳播的速度和社會基本醫療體系的篩檢能力。2008年以來，意大利先后遭到國際金融危機、歐洲主權債務危機等沉重打擊，經濟持續下滑，政府不得不削減財政預算，公共醫療衛生系統預算也受到很大影響。最近5年，意大利有758家醫療機構關門；2009年至今，醫生缺口是5.6萬人，護士缺口是5萬人。新冠肺炎確診人數的持續劇增給意大利醫療系統帶來極大壓力，醫護人員超負荷工作，醫院病床出現緊缺。根據世界衛生組織的統計數據顯示，本病需要ICU住院的重癥比例接近10-20%，病死率3-5%，容易誘發醫療資源的擠兌，出現病死率的快速上升。意大利目前病例數破萬，預估有2000例重癥，而全國的總ICU床位只有約5000張，重癥ICU資源已出現擠兌，很多患者只能在醫院走廊接受治療。醫療條件匱乏甚至導致意大利麻醉學和重癥監護學會3月8日發布“臨床倫理學”建議，提出醫療人員應將“更長的預期壽命”作為評估中優先考慮的因素，而不一定需要按照“先到先得”原則來處理。也就是說，一旦醫療資源出現短缺，醫生很有可能會優先救治年輕人，而老年人的生命則被放棄，西方人權捍衛者的形象蕩然無存。

第三，聯邦制國家結構分權模式引發的央地關系失調成為意大利早期防疫乏力的重要原因之一。意大利是聯邦共和國，地方權力很大，中央政府相對羸弱，面對突發公共安全衛生事件，各方利益較難協調，中央政府的政策在地方也較難落實。例如，疫情暴發后，中央政府與倫巴第大區政府在測試標準上出現較大分歧。大區政府認為無癥狀的人需檢測，并需要把無癥狀的陽性被試者算入確診患者的數據里。但中央政府援引世衛組織的標準稱，由于無癥狀的人并非疫情加劇的主要原因，因此不需測試無癥狀者。中央和地方在關鍵防控時刻的分歧，互相指責對方不作為的行為導致防控錯失了窗口期。

第四，意大利多黨派共存的政黨制度使疫情應對效率難以得到保障。意大利政府是多黨聯合執政，在出臺一些政策的時候各黨派意見一時難以統一，效率大打折扣。在本次疫情暴發初期，一些反對黨人士就公開表達對政府作為的不滿，撕裂第一時間統一全國意識的可能性。意大利北部的倫巴第、威尼托大區長期由極右翼政黨“聯盟黨”掌權。2019年，“聯盟黨”黨魁、意大利民粹政客薩爾維尼被現任意大利總理孔特執掌的新內閣踢出執政聯盟，雙方矛盾升級。疫情暴發之后，聯盟黨就開始向執政黨孔特政府發難，薩爾維尼多次批評孔特“處理這次危機的方式是個災難”， “沒有能力保護意大利人”，他“應盡早辭職”。意大利議會政客們還為需不需要動員民眾戴口罩爭論不休，而大部分議員認為沒有發病癥狀的人不需要戴口罩。這種基于政黨利益的爭論，極大地延誤了疫情防控。

第五，意大利特有的生活風俗文化為病毒的滋生提供了土壤。意大利人對于傳染病的固有認知和一貫的生活方式，導致未能很好地配合管控。意大利人很重視親情和友情，親人和朋友見面不僅會擁抱、施貼面禮，還有親吻面頰的習慣。此外，廣場文化也是意大利一個非常重要的民俗習慣。意大利人十分健談，而且特別喜歡到廣場上圍在一起聊天，客觀上為病毒傳播提供了條件。包括意大利在內的很多西方民眾注重個人權益維護，崇尚自由，很多人認為，除了醫護人員，只有生病的人才需要戴口罩，沒病就不用戴口罩，繼續聚會、吃飯、聊天。而本次新冠肺炎存在潛伏期和無感癥狀，沒有恰當的保護措施，后果會非常嚴重。

第六，無法從外界、特別是歐洲盟友那里獲得及時有效的援助，是意大利繼續身陷疫情泥潭的外部原因。由于這次疫情暴發突然，在感染人數加速增長狀態下，歐洲多國暴露不同程度的醫療人員不足、核酸檢測試劑和個人防護設備緊缺、公共可控經費有限等問題。當意大利嘗試通過歐盟民事防護機制向歐盟請求防護物資的支援時，包括德國在內的大部分歐盟國家加強了對醫療器械的出口限制，回絕意大利請求。友邦們甚至還戲劇性地上演“搶口罩”“截物資”等，對歐盟的核心價值觀和公信力產生強烈沖擊。這種以國家私利為出發點的“自掃門前雪”行為導致意大利傳統慣性的以歐盟集體協調應對的援助思維出現短路。

意大利應對疫情的舉措

首先，確立首長負責制，成立以總理為核心主體和決策中樞的危機管理權力機構。意大利一直比較重視對突發公共事件的應對工作。1992年內政部成立國家民事救援辦，2001年國家民事救援辦從內政部脫離，由總理直接領導，負責全國范圍的應急指揮協調和救援工作。2002年成立國家應急委員會，負責重大應急事件救援決策的協商。2004年意大利建立新的指揮中心大樓，建立應對突發事件決策指揮系統、應急救援信息共享系統資源配置體系和聯合辦公機制等。意大利在發現第一例病例之前，就已開始相關準備，政府成立了跨部門工作小組，統籌防疫措施。隨著疫情蔓延發展，成立總理為核心的快速反應小組，逐步升級防控舉措，從“封城”到“封國”。此外，意大利執法部門和軍隊人員也參與防控工作，主要負責人員流動管控，其中包括意大利武裝部隊的正式分支“意大利國家憲兵”負責管理其他國家遣返人員，實施隔離和檢疫。

其次，危機事前學習機制，注重平時演習訓練和理性國民危機意識培養。意大利重視培養公眾的危機意識，通過宣傳、培訓和演習、構建各種專家庫等手段來塑造公眾的危機應對品質，提高社會的應對能力。在中國疫情暴發之前，在意大利很多城市的街頭發放市民應急指南小冊子，為市民提供危機應對知識。國民危機意識的強弱直接關系到政府危機管理的效果。理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會危機管理的基礎。許多國家不僅注重強化公共危機管理者的危機意識，而且不惜花費巨資對國民進行經常性的危機意識教育和培養。

再次，多元文化下的艱難應對。疫情短期內急劇改變意大利國民生活軌跡，多元文化背景下的一些國家制度的可持續性遭受強有力的沖擊。意大利是一個文化多元的國家。例如，米蘭就是一個高度分散的多種族城市，包括華裔、阿拉伯裔、西班牙裔、菲律賓人、印第安人、還有一些羅馬尼亞人和斯拉夫人，以及來自各個地區的意大利人。在這這種多元文化下，當疫情來臨時，不同種族展現了團結一致，攜手抗擊疫情的精神狀態。醫療資源不因種族身份等出現差異。

又次，采取相對“柔性”的封城舉措。不同于中國武漢等城市“封城”的嚴格管理，意大利封城較為靈活，更多的目的是的減少聚集，減少大型活動，避免人員的區域性流動。公共交通、銀行、郵局這樣的基礎公共服務還繼續運營。米蘭、威尼斯等地市民只要帶上自己簽名的承諾書，保證自己有充分理由出門在外，依然可以在城里自由活動。不過，隨著疫情日趨嚴峻，封城的舉措也更為嚴格。

最后，媒體和社會力量積極介入，協同建立社會公共安全聯動工作機制。社會突發事件的處理和應對中，政府與媒體之間的良性互動關系至關重要。在疫情特殊期間，媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決危機的橋梁。疫情暴發以來，整體上政府與媒體良性互動，信息公開透明。在疫情初期，意大利舉行記者招待會，第一時間公開疫情情況，杜絕社會上的猜測和不良傳聞。意大利國內主要媒體《晚郵報》《共和報》等開辟專欄，及時報道疫情情況。此外，在充分發揮政府指揮中心權威性、專業性重要作用的同時，引導包括NGO在內的社會力量積極參與進來，形成統一的溝通、協調聯動管理機制。

疫情的外溢：歐盟集體協調的“失調”

在全球化背景下的經濟生產體系中，民族國家的邊界概念被進一步削弱。疫情“至暗時刻”既考驗也檢驗歐盟整體應對公共突發事件能力、應急響應能力。隨著塞浦路斯3月9日首次確診新冠肺炎病例，27個歐盟國家無一“免疫”。德國、法國、西班牙均已有過千確診，新冠疫情是2015年難民危機之后歐洲國家共同面臨的最大挑戰，疫情給歐洲乃至世界帶來的影響是深遠且復雜的。

首先，疫情危機在一定程度上沖擊了歐洲一體化成果，分裂了“團結”的歐洲。二戰后，反思希特勒德國的教訓基礎上，歐洲開始走上一體化的議程，逐步實現跨邊境活動、統一使用歐元，歐盟似乎朝一個國家的方向發展。但是，2008年的次貸危機打破了歐洲人的幻想，圍繞債務問題陷入分裂。2011年，隨著敘利亞大批難民遷往歐洲，歐盟再次面臨各自為政的分歧，也直接導致歐盟主要經濟體英國在2016年宣布“脫歐”。歐盟作為一個整體，在疫情逐步升級時，表現零散，各個國家之間難以形成醫用物資的共享與合作，并沒有表現出共同面對危機的共同體意識和協同應對能力，而更多的是分歧與互不信任。鑒于歐盟在疫情中沒能給意大利足夠支持，意大利國內主張“脫歐”的聲音估計會越來越強。此外，德國、法國作為歐盟發動機，沒有起到領導者的核心作用。德國本被歐洲其他國家寄以厚望，但卻發布口罩出口禁令，先后兩次扣押瑞士拍下的口罩。同樣法國也發布征用所有口罩的行政令。如果以德、法為核心的歐盟不能很好協調各國應對此次疫情，將重挫民眾對歐盟的信心。

其次，疫情危機沖擊歐洲共同庇護體系，削弱歐盟協同治理能力。從歐盟形成的法理基礎和權力分配結構來看，在資金、物資以及關閉邊境等問題上，歐盟起到協調組織作用，“權力有限性”導致歐盟整體應急機制的遲緩與低效面對疫情，歐盟層面缺乏相關法律與政策的指導，各國只能各行其是，各自為戰，無法形成應對疫情的合力。作為一個超國家組織，衛生安全政策“是國家職能，而非歐盟職能”，歐盟不能干涉成員國是否停飛、是否封城、如何調配防疫物資，歐盟僅起組織協調作用。《申根協議》確立了歐洲人員流動自由的共同庇護根本原則，本次疫情導致自由邊境等很多政策遭遇毀滅性打擊。例如，斯洛文尼亞、奧地利管制邊界，對意大利來往車輛實行禁運；捷克、波蘭也對德國進行邊境管制，破壞《申根協定》邊境開放重要原則。

再次，疫情加重歐盟國家財政危機，拖累歐洲經濟的復蘇。美國等多國宣布對歐洲國家的旅行禁令、入境管制措施，重創歐洲的航空運輸、旅游消費、制造業以及對外貿易，汽車、運輸設備、機械設備等出口占比較大的行業將首當其沖，本已低迷的歐洲經濟將雪上加霜。不可低估本次疫情對歐洲經濟沖擊的嚴峻性、復雜性及后續影響。英國“脫歐”本已給歐盟財政赤字增加壓力，本次疫情對歐洲的資本市場與投資環境帶來不利影響，經濟和金融市場遭受的大規模突發性沖擊、政府舉債的借貸成本與國債收益率螺旋式上升，以及經濟放緩侵蝕債務可持續性導致的債務違約風險，可能為新一輪歐債危機再埋隱患。面對不斷蔓延的疫情，緊縮政策和擴張政策之間的兩難角力或將再次加劇，經濟受到嚴重沖擊需財政刺激，但無疑會加劇債務系統性風險。

最后，疫情危機暴發導致右翼政治勢力抬頭，增添政治格局變動的可能性。近年來，由于不滿政府在處理難民問題上的低效與無能，右翼勢力逐漸獲得部分民眾的支持，成為歐洲危險的政治力量。而本次疫情，歐洲一些國家極右翼政黨利用疫情導致民眾焦慮的情緒大做文章，疫情成為攻擊執政當局應對疫情不力的武器。法國極右翼政黨“國民陣線”前主席瑪麗娜·勒龐多次要求法國政府關閉法意邊境；意大利極右翼領袖薩爾維尼企圖阻止沒有確診病例的非洲難民船?？课魑骼?；希臘、德國和西班牙等極右翼團體都借機宣揚民粹主義情緒，將防范疫情蔓延而采取的封鎖邊境問題政治化，將排外主義合理化，并通過反對移民的承諾為自己爭取支持。歐洲極右翼政黨勢力以疫情之機追求政治資本，勢必導致民粹主義情緒在歐洲進一步蔓延，未來政治格局走向更趨復雜多變。

每次重大災難都會推進社會變革。歐洲中世紀黑死病結束后，歐洲人回歸理性，宗教勢力讓位于科學與醫學。而這次新冠肺炎疫情，同樣對歐洲未來發展有啟發意義。盡管當前歐盟國家在醫用物資、開放邊界等問題上存在矛盾分歧，但抗擊疫情需要各國攜手應對，各國在信息共享、共同研發藥物以及長期防控機制上有著合作的內在需求，而歐盟也恰好可以扮演組織協調的角色。歐洲人在歷史上積累的嚴謹科學精神與在危機面前爆發的一體化凝聚力，有理由相信歐洲在不久的將來能夠戰勝疫情?？傊?，新冠肺炎疫情是全人類的悲劇，包括歐盟在內的世界各國唯有加強合作，以理性的方式應對，才是出路。

（作者為北京市社會科學院外國問題研究所所長、研究員）

【參考文獻】

①《醫療條件優良應對迅速，意大利何以被疫情肆虐至此？》，《界面新聞》，2020年3月10日。

②《意大利疫情暴發之謎，意大利疫情為什么暴發的這么快？》，《北京日報》，2020年3月9日。

責編/韓拓    美編/李祥峰

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