【摘要】作為老牌資本主義國家，英國率先創立了比較完善的公共衛生體系，在公共衛生方面投入巨大，充分體現了“預防為主、預防在先、主動服務”的原則。英國公共衛生體系有其特點及優勢，在傳染病防控方面曾取得顯著效果。當前新發傳染病呈現出新的特征，全球疫情的蔓延對英國突發公共衛生事件應對提出了新的挑戰。對此，英國需要進一步加強對新發傳染病的監測和分析，提高防控能力，加強國際合作。同時，針對新發傳染病的特點，發揮優勢和特長，適時調整防控策略。

【關鍵詞】英國公共衛生體系  傳染病防控    【中圖分類號】K561    【文獻標識碼】A

2020年3月以來，新冠肺炎疫情在英國迅速傳播，英國政府多次提出防控措施，取得了一定成效。在此期間，英國曾因提出“群體免疫”的方法陷入國際輿論的漩渦之中。目前英國已經開始采取嚴控措施，要求學校停課，咖啡館、餐館、酒吧、體育館和體育中心等暫時停止營業。作為一個公共衛生體系相對比較完善的國家，英國新冠肺炎疫情防控效果如何，值得我們進一步關注。

英國公共衛生體系的創立與發展

18世紀60年代，工業革命首先從英國開始，但是，英國城市規劃并沒有迅速適應工業革命所帶來的城市化步伐，這導致英國的城市生活環境和公共衛生狀況非常糟糕。到19世紀時，英國的城市公共衛生問題變得非常突出，經常暴發大規模的傳染病。這引起了英國人對傳染病和公共衛生狀況的關注，他們逐步改變了公共衛生觀念，并展開了一場持續時間長、規模大的公共衛生運動。

英國的公共衛生運動開始于19世紀三四十年代，一直持續到第一次世界大戰之始。這場公共衛生運動的興起與埃德溫·查德威克 (Edwin Chadwick，1800-1890年) 的推動有很大關系。查德威克堅信，對傳染病的預防比治療更省錢、更有效果。從1832年到1854年，他一直倡導并推動英國公共衛生立法和公共衛生改革，在推動城市衛生、學校建設、兒童教育等許多公共事業方面作出了重要貢獻。1848年，英國通過了《公共衛生法案》，這是世界上第一部現代公共衛生法案。它標志著英國政府放棄自由主義的原則，開始運用國家權力管理公共衛生事務。但是，《公共衛生法案》是一部許可性法案，中央衛生機構——中央衛生委員會的強制性權力基本被許可和建議性權力所取代，導致在實施過程中出現了許多問題和矛盾，難以從根本上改善公共衛生的狀況。

19世紀60年代，英國公共衛生狀況并沒有好轉，特別是霍亂仍然時常發生，這迫切需要對公共衛生體系進行改革。1872年、1875年，英國兩次通過《公共衛生法案》，有力推動了英國公共衛生體系的完善。1875年，英國通過的《公共衛生法案》以加強立法的形式鞏固了公共衛生的地方管理機制，地方政府獲得了更多權力。它要求全國每一地區都必須任命衛生醫療長官，并賦予很多重要職責，包括：垃圾處理、街道清潔、傳染病防控、醫院建設、住房管理等許多公共衛生領域。這樣，國家在公共衛生管理中的權力得到了加強，基本上建立起了英國現代公共衛生體系，成為英國福利國家制度的重要基礎之一。

1948年，英國開始建立起完善的國民健康服務系統（NHS），這一系統的建立是全球公共衛生事業的重大制度創新。其設計和運行貫穿著三大核心原則：面向全民，免費提供，服務基于醫療需要而非支付能力。這一系統自運行以來，雖然有一些衛生機構的效率比較低下，出現過要求對此進行市場化改革的要求，但是，無可否認，這提高了英國醫療體系的服務水平，使其公平性、可及性與安全性都廣受稱道。這不僅保障了英國國民的健康，對其他國家公共衛生事業的發展也起到了很好的示范性作用，推動了許多國家公共衛生狀況的改善。

在英國公共衛生體系建設的過程中，突發公共衛生事件應對也頗受重視。1990年，英國衛生部突發事件計劃協作機構(EPCU)公布了國民健康服務系統第一套全國應對指導計劃。這套計劃此后經過了多次修改完善，形成了比較完備的突發公共衛生事件應對方案。2003 年 4 月，英國成立了健康保護局（Health Protection Agency，簡稱 HPA），專門致力于保護公眾健康并減少傳染病對公眾的影響。英國健康保護局下設7個部門，即：傳染病防治部、微生物服務部、傳染病監測中心、快速應急部、化學毒品部、企業開發部和國際科研合作部。此外，還在全國設立了60個分支機構，負責各地突發公共衛生事件的協調與處理，為公共衛生領域面臨的新威脅提供應對方案，并提供醫務人員的培訓和傳染病監測服務。

英國公共衛生體系的特點及優勢

英國擁有雄厚的經濟實力和技術水平，在公共衛生方面投入巨大，充分體現了“預防為主、預防在先、主動服務”的原則。其公共衛生體系有以下幾個特征：

第一，堅持“大預防”理念。英國用于公共衛生方面的資金絕大部分來自納稅人，由政府投入大量公共衛生費用，并調動和利用各種社會資源參與公共衛生工作，商業醫療保險在英國醫療保險體系中僅起補充作用。英國政府有效保障每個公民享有免費的診療權利。在英國，無論是勞動者還是非勞動者，無論個人支付能力的大小，不分國籍、經濟地位以及種族等區別，都可以得到免費的全方位醫療服務。

英國的傳染病預防體系也是比較完善的。英國國民健康服務系統負責診斷和治療患有傳染病的人，在預防和控制傳染病方面負有重要責任，包括實施公共衛生計劃，預防傳染病的傳播，調查當地社區以及監測傳染病。英國公共衛生部是負責應對公共衛生危機的牽頭機構，通過制定政策和防治標準，指導傳染病的預防和控制。英國的公共衛生部門采取多道防線對傳染病進行預防，英國的國家篩查與免疫計劃就是最靠前的一道防線，借助智慧醫療系統，可以查詢每個人接種疫苗的信息以及過往病史。

第二，預案清晰，職責明確。英國應對突發公共衛生事件預案的具體環節十分完備。一是傳染病監測。這是發現傳染病的第一步。二是下發指導綱要。對于監測范圍內的嚴重傳染病，英國職能部門會下發有關指導綱要，詳細列出傳染病的特征、危害、防治措施和注意事項等。三是疫情通報。在應付重大疫情時，英國衛生部門每天都會發布疫情通報，以便公眾了解疫情的狀況。四是重視普及防疫知識。衛生部門會通過展覽、傳媒等多種形式和渠道向公眾介紹相關知識。英國健康保護局也有一項重要職能，那就是提高快速應對突發公共衛生事件能力，為公眾和其他機構提供權威的專業建議，將突發公共衛生事件影響降至最低。英國非常重視落實首診責任制，并注重避免集中就醫過程中發生交叉感染。在英國，流行病學專家具有很高的權威，各級衛生部門也非常尊重和發揮流行病學家的作用。英國公共衛生體系中也存在運行良好的社區參與制度，其目標是將國民健康服務系統從一個只是提供服務的機構塑造為一個以患者為導向的、能夠積極回應患者需求的機構，使他們可以獲取更多的相關信息。

第三，英國公共衛生體系較為健全，縱向分工細致分明，橫向聯動順暢有效。英國公共衛生突發事件應對系統實行垂直管理。公共衛生部及其下設機構的主要職責是制定、頒布、修改并維護突發公共衛生事件應對方案，制定應對突發公共衛生事件指導性綱要，為地方政府部門提供智力支持，對相關地方政府部門進行績效評估，推動突發公共衛生事件的應對準備工作，并總結突發公共衛生事件處理中的經驗教訓。突發公共衛生事件應對的具體執行工作則由國民健康服務系統及其委托機構進行。地方國民健康服務系統是具有高度自治權的實體，僅接受公共衛生部的工作指導，其職責是確保地方衛生服務機構在突發公共衛生事件中能夠快速反應。一般而言，突發公共衛生事件應急協調組負責指定應急處理方針以及協調其它部門工作；公共衛生部地方辦公室負責協調各地區協作；流動醫療救護局負責突發事件現場的發病評估、預警、鑒定、管理和協調各項活動；緊急事件局負責向事發地派遣衛生專家和流動醫療組。

英國突發公共衛生事件應對體系的完善

英國公共衛生體系有其特點及優勢，在傳染病防控方面取得過很好的效果。但是，當前新發傳染病呈現出新的特征，全球性傳染病已成為需要高度警惕的問題，這對英國突發公共衛生事件應對體系提出了新的挑戰。

第一，需要進一步加強對新發傳染病的監測和分析，提高對新發傳染病的防控能力。2003年，英國健康保護局成立時，接管了前國家傳染病檢測中心，建立了新的傳染病監測中心，并建立了12個區域性的傳染病檢測中心，由此構筑起了一個強大的傳染病監測網絡。該中心設有國家和區域兩個層次的公共衛生實驗室，可以在英國傳染病監測網絡發揮非常重要的作用。近幾年，世界上陸續出現了許多新發傳染病，這使得傳染病防控局勢更加嚴峻。新發傳染病出現了不少以前傳染病沒有的新特征，這遠遠超出人們的認識范圍，對其認識必然需要一個比較長的過程。人類對埃博拉疫情和新冠肺炎疫情都不是一開始就認識到了問題的嚴重性，因而難以采取及時有效的應對措施和手段。埃博拉病毒因埃博拉河而得名，1976年就曾流行，致死率高達90%。然而，人類在其再度流行時，一開始還是沒有警惕。2014年，西非又出現嚴重的埃博拉疫情，埃博拉病毒在幾乎無任何醫學干預的情況下傳播了三個月，世界衛生組織非洲辦事處才確認新一輪埃博拉疫情暴發。就英國而言，承擔其作為全球公共衛生領先國的責任，有必要利用其先進的傳染病檢測與監控系統對新發傳染病做好監測和預警工作。

第二，在傳染病防控的國際合作領域可以進一步發揮重要作用，并作出應有貢獻。當前，全球性傳染病防控需要更多的國際合作。隨著經濟全球化的深入發展，世界各國在經濟、政治、社會、文化等方面相互滲透、相互依存日益加深,全球性問題日益增多。這些全球性問題涉及人類前途與命運，關系到所有國家和地區的利益，并且不是一個國家或者某幾個國家就可以解決的，需要國際社會采取協調一致的行動。英國在傳染病國際合作領域發揮作用具有很好的基礎和條件。英國是一個非常重視衛生外交的國家，其衛生外交與發展援助結合得非常緊密，在國際公共衛生領域發揮著重要作用。當今世界，已經形成了以《世界衛生組織法》和《國際衛生條例》為主的國際衛生法律體系。但是，許多國家仍然對全球性傳染病防控認識上存在不足，全球性傳染病防控體制還存在嚴重缺陷，這都會影響到全球性傳染病防控合作的有效推進。英國可在傳染病防控的國際合作領域發揮重要作用。

第三，針對新發傳染病的特點，發揮優勢和特長，適時調整防控策略。盡管英國公共衛生體系較為完善，但其醫療資源還是相對緊張，仍然存在難以應對大規模流行性傳染病的短板。英國的醫療體系中設置了廣泛的初級醫療機構作為醫院的替代選項，其重癥加強護理病房（ICU）的承載力較低。有資料表明，英國平均每1000人擁有的醫生為2.8名，而法國、意大利和德國分別為3.2、4.0和4.3 ；英國每千人平均擁有的護士數量為7.8名，德國則為 12.9；英國每10萬人擁有的重癥病床數為6.6張，在西歐國家中排名末位。

針對新發傳染病，可能有些必須的應對措施與英國現行法律存在一定的沖突，需要進行必要調整。例如，在此次新冠肺炎疫情防控中，隔離是最有效的措施之一。但在英國，隔離涉及限制人身自由，難以得到快速執行。2020年3月3日，英國首次發布了針對新冠肺炎疫情的防控措施，這些措施包括，如果疫情繼續發展，一些學校可能會受到影響而關閉，禁止舉行人員密集的大型活動，鼓勵人員在家辦公。2020年3月12日，英國首席科學顧問帕特里克·瓦倫斯拋出“群體免疫”說法，英國政府也認同“群體免疫”說法，希望60%的民眾感染新冠肺炎，以增強全民免疫力。但是，目前，英國迫于嚴峻的防控形勢，開始采取嚴控措施。  

（作者為對外經濟貿易大學國際關系學院教授、教務處副處長）

【參考文獻】

①田明孝：《19世紀英國的公共衛生觀念》，《浙江學刊》，2017年第6期。

②高路：《中英公共衛生應急體系比較與經驗借鑒》，《中外醫學研究》，2011年第12期。

責編/常妍    美編/李祥峰

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