【摘要】韓國在應對新冠肺炎疫情上經歷了從初期的“成效顯著”，到大邱慶北地區的“滑鐵盧”，再到“被相關國家效仿”的復雜變化過程。韓國政府充分發揮了其完善的危機預警機制和應急管理體系的制度優勢，在規范、引導和服務中注重社會疏導能力的發揮并取得了明顯效果。韓國疫情基本得到了有效控制，樹立了資本主義國家體制下抗擊新冠肺炎疫情的典范。

【關鍵詞】韓國新冠肺炎  應急管理    【中圖分類號】D73    【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情是對世界各國應急管理體系是否完善的一次重大考驗。自2019年12月20日到2020年3月12日，筆者作為韓國高麗大學亞細亞問題研究所的訪問學者親身經歷了韓國抗疫過程。不同的國家，由于國情不同，采取的抗疫措施各有異同。“他山之石，可以攻玉”，韓國可以說樹立了在資本主義國家體制下防控新冠肺炎疫情成效顯著的典范。韓國政府在構建、完善應急管理體系和強化社會疏導方面，提供了一些有益經驗可資借鑒。

韓國應急管理體系的建構

韓國應急管理體系主要指在韓國政府組織體系中履行安全管理和防災職能的機構設置。設有中央安全管理委員會和中央災難安全對策本部，強化重大災難安全事故中的統籌、協調和指揮能力。“疾病管理本部”（KCDC），是韓國公共衛生預警和應對體系的“控制塔”，發揮著核心的作用。2015年，中東呼吸綜合征（MERS）在韓國暴發后，韓國國會舉行有關改善傳染病管理體系的黨政會議，決定今后韓國發生傳染病疫情時，疾病管理本部將成為“管制中心”，全面負責防疫工作。在新傳染病流入韓國時啟動疾病管理本部長下屬緊急狀況室，24小時予以應對。之后，為了提高防控傳染病的指揮機構的地位，疾病管理本部從原來的“室長”級提升至“副部長”級，隸屬于保健福祉部。自2015年起，韓國執政黨和政府增設防疫職能，每年選拔流行病學調查人員配合工作。同時要求大型綜合醫院常年保持一定數量負壓隔離病床。

新冠肺炎疫情暴發后韓國應急管理體系的強化

韓國在新冠肺炎疫情暴發的初期階段防控較有成效。但2月18日第31例患者的出現，成為了韓國防控新冠肺炎疫情的分水嶺，防疫形勢急轉直下，大邱和慶北地區以新天地教會會員為中心的集體感染人數迅速攀升，2月26日新增病例達到每天946例的高峰，新增病例中與新天地大邱教會及清道郡大南醫院有關的占比達68.8%。韓國防疫重心逐漸轉移到防控社區感染方面，面對新形勢韓國政府立即完善并升級原來的相關應急管理體系。

一是積極構建中央到地方的協同指揮系統。2月23日韓國政府正式發布新冠肺炎疫情最高級別“嚴重”預警，首次由國務總理丁世均擔任“中央災難安全對策本部”的本部長，成立了以“中央災難安全對策本部”為指揮中心的全國防疫體系；在中央，以“中央應急處理本部”（由保健福祉部長官擔任本部長）、“政府支援本部”（由行政安全部長官擔任本部長）共同協調管理；在地方，以各地區“災難安全對策本部”為基盤。韓國國務總理、中央災難安全對策本部長丁世均2月25日抵達大邱，坐鎮指揮抗擊新冠肺炎疫情的工作。

二是“查病源、重隔離、多檢測”的防疫思路清晰、措施得當。針對大邱和慶北地區的疫情，文在寅總統指示采取“最大程度的封鎖”措施并非封堵該地區，而是最大限度阻斷疫情擴散。對新天地教會的會員進行大規模篩查，對確診者和疑似病例實行隔離，要求疫區入境人員設置手機自我診斷系統APP，每天上傳自己的體溫情況，進行自我管理，發現異常可及時與診療中心聯系。韓國政府開發了一種帶有GPS功能的APP來管理（隔離人員）。這些人一旦踏出家門，系統就會自動報警。仿效中國的“方艙醫院”， 韓國政府在大邱疫區的園區，用 45個集裝箱建造起集裝箱醫院，同時啟用了軍方機動醫院緊急增援。為了收治更多患者，還增設了生活治療中心，以便將輕癥患者與普通人隔離。政府出臺一系列相關的法律措施來確保防疫工作的推進。2月26日，在國會全體會議上通過了《傳染病預防法》《檢疫法》《醫療法》三法部分修訂案，統稱“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒絕接受檢疫時可處以300萬韓元以下罰款的條款；對拒絕、妨礙或回避隔離的行為，故意隱瞞、漏報事實等行為，將判處兩年以下有期徒刑或2000萬韓元以下罰款，提高了威懾力。韓國政府本著“應收盡收、應檢必檢”的全免費原則，加大了財政投入，為抗擊新冠肺炎疫情編制了11.7萬億韓元（約合人民幣684.3億元）規模的補充預算，也是7年來規模最大的一次。政府加大了生產試劑盒的支持力度，政府給KOGENE生物科技公司等四家公司頒發了新型冠狀病毒診斷試劑緊急使用許可，并將檢測機構擴大到所有獲得優秀檢測室認證的醫療機構。這四家公司每周能生產1.5萬個試劑盒，可以支持每周40萬人次以上的檢測量，極大地支援了韓國的疫情防控。韓國還創新檢測方法，設置了633個篩查點，包括“免下車”篩查診所（要求檢測者全程在車內，醫護人員從車窗采樣僅需要10分鐘即可完成），以及在發生疫情的建筑物前臨時設置診所等，日檢測能力達2萬人。為避免交叉感染，韓國部分地區采取了“得來速”式檢查，免費為大眾（包括外國人）檢查，檢測結果會發送至手機。在韓國，新冠病毒的檢測機構和委托檢測機構可達81家，從2月4日首款檢測試劑盒獲批至3月19日，韓國已累計為27萬多人進行了病毒檢測，相當于每200人中就有1人接受了檢測。韓國具備這樣的檢測能力是吸取了2015年中東呼吸綜合征的教訓。加強檢測能力是硬道理，韓國經驗值得全球借鑒。

韓國在強化公共衛生危機預警方面的措施

公共衛生的危機預警也是傳染病防治工作至關重要的一個環節。新冠肺炎疫情發生后，韓國媒體以中國官方發布的統計數字為基準，持續報道新冠肺炎疫情的進展情況。同時，加強對外部輸入病例及擴散者的嚴格管理。1月23日武漢宣布“封城”以后，韓國為了隔絕海外傳染病源傳入韓國國內，便通過手機的漫游服務信息來預防病毒等傳染病源，對疫情危險國家的入境人員實行更全面的檢疫體系。自1月30日起，韓國要求入境的中國公民填寫健康狀況申報表，自2月4日起禁止所有持湖北省簽發護照的中國公民、14天內訪問過湖北省的外國人入境，并且暫停濟州島免簽、暫停中國公民過境免簽政策。韓國還針對外來人口做了限制外出規定，建立了“特殊移民管理程序”，所有入境人員要嚴格監控（包括隔離14天）。當大邱和慶北地區出現大規模聚集性傳播事件后，韓國政府出于危機預警意識，強制對新天地教會進行了大規模檢測，使得60%以上的病例處于掌控之中。

隨著新冠肺炎疫情在全球擴散，韓國外交部歷史上第一次宣布，從3月19日起，將面向以往未發布旅行預警的所有國家和地區發布一級旅行預警。自19日零時起將特別入境檢疫程序的適用范圍擴大至所有國家和地區，由此入境韓國的所有人員都要接受特別檢疫。入境人員須提供在韓居留住址、聯系電話，并在手機上安裝報告個人健康狀況的自診APP，如果連續兩天以上報告相關癥狀，衛生站將判斷是否屬于疑似病例并指引病毒檢測。

韓國政府在規范、引導和服務中注重社會疏導能力的發揮

所謂社會疏導能力指有目的地運用社會力量對已出現的社會不滿情緒予以疏通、引導和排解，抑制這種不滿情緒的滋長和積累，從而避免災難性沖突出現，保證社會運行安全。韓國政府在抗疫戰爭中非常注重社會疏導能力的發揮，取得了顯著效果。

首先，信息透明公開，操作規范，避免了民眾的恐慌情緒蔓延。韓國政府充分尊重公眾知情權，韓國中央防疫對策本部每天兩次通報最新疫情，推出抗擊新冠疫情專用網站，公布各種政策信息、數據信息、管理措施、注意事項等，及時向國民傳遞信息。大邱市也成立了大邱廣域市災難安全對策本部，市長權泳臻召開記者會，及時公布疫情，利用手機短信每天兩次發送媒體簡報等最新疫情動態，提醒大家提高重視。對有確診病例區域的民眾通報確診患者基本信息，利用高科技手段把新冠肺炎確診者編號，公布新冠患者的收治醫院、確診前的活動軌跡、新冠肺炎確診者的家庭住址、每一例患者之間的相互關系、對確診者去過的地方進行封閉式消毒等。為保障公民隱私權，該信息只包括確診病例的住所或者雇主，方便有需求者單獨識別患者。

其次，對民眾進行全方位的“轟炸式宣傳”，積極引導民眾合作抗疫。比如，大邱新天地教會事件出現后，政府、新聞媒體等都紛紛宣傳。疫情初期不同的黨派和宗教勢力，仍然強行舉行大規模集會等，造成了嚴重的后果。韓國民眾了解真相后，逐漸意識到問題的嚴重性，積極配合政府，自覺在家減少社交活動，基本出門都戴口罩，沒有出現哄搶物資情況，生活正常。如果出現癥狀，絕大多數人自覺去“鑒別診療所”檢查，提供真實信息。這都是建立在政府信息公開透明，對政策信任的基礎之上。

最后，實行惠民政策，凸顯服務精神。韓國政府對大邱采取特別支援措施，包括財政支持、軍隊支持、警察和醫務人員支持等，對穩定災區的民眾情緒起到了至關重要的作用。韓國總統文在寅3月15日宣布，將疫情嚴重地大邱、慶尚北道設定為“特別災難區”，這是韓國首次因傳染病而設定災難區。根據相關法律規定，當某區域被劃定為“特別災難區”，需要調查受損情況并制定重建計劃，由政府承擔50%的恢復建設成本；在住房、電費、醫療保險費等民生領域也將進行補貼或減免。韓國首爾市為因新冠肺炎而直接受到沖擊的市民提供"災難緊急生活費"。韓國總統文在寅3月19日在青瓦臺召開的第一次緊急經濟會議上表示，將采取規模達50萬億韓元（約合人民幣2770億元）的金融救濟措施，穩定疫情下受沖擊的民生經濟。

對于積極參與防疫工作的民眾，韓國政府也采取了多種方法提供服務和支持。比如指定幾處公共銷售機構售賣口罩，每天將向這些銷售場所提供500萬個口罩供消費者購買。因疫情受隔離的家庭可以申請補助，住院或隔離并且沒有帶薪休假費的，就可以申請。韓國政府對長期居住在韓國的華人華僑及留學生群體，也采取了一系列應急政策。對于華人華僑來說，由于韓國政府政策的無差別對待，無論是本國人還是外國人，都提供免費治療，提供隔離補助，讓很多人心里有底，不會慌亂。對于2月底之前入境的留學生，入境后聽從學校安排，在學校統一隔離14天，期間由學校提供伙食、住宿，統一消毒管理。

綜上所述，韓國政府在這場抗擊新冠肺炎疫情的戰爭中，充分發揮了韓國完善的危機預警機制和應急管理體系的制度優勢，在規范、引導和服務中很好地發揮了社會疏導能力并取得了明顯效果。回過頭來看，韓國在抗擊新冠肺炎疫情初期，由于政府出于多種利益關系的考量，對新冠肺炎的傳播性和危害性沒有上升到一定高度，普通民眾的防護意識也不強，所以，出現大規模群體感染的“大邱現象”也并非偶然。在大邱和慶北地區發生大規模感染事件以后，圍繞著是否“封城”的問題，韓國政府根據國情的特殊性，最終采取的是動態性的防控疫情機制。韓國政府號召民眾積極自主地參與防疫，推廣起保持社會距離運動，強調減少與他人接觸，也使得感染的病例降為兩位數。但由于沒有封城，造成了2月22日光華門的強行集會和3月1日的城北區長位洞上千人組成多個政治、宗教團體堅持進行集會。其中有來自大邱地區的人員，這樣無疑會增加了與之接觸的人員的大規模感染機會，給后來的防疫工作埋下隱患。

文在寅總統3月9日在青瓦臺主持召開首席秘書和助理會議上指出，確診病例繼續減少并進入穩定階段后，才能真正意義上評價韓國為成功抗擊新冠肺炎疫情的典范。正如韓國衛生部副部長金剛立在總結韓國的成功經驗時指出的那樣：“在不損害公開透明的社會原則的情況下，我們建立一種反應機制，把公眾自愿參與（檢測）與具創造性的先進技術應用結合起來。”據韓國中央防疫對策本部4月7日通報，單日新增確診病例連續兩天低于50例。韓國政府正與專家共同制定“生活防疫”的基本內容，并計劃在日均確診降至50人以下后轉入生活防疫體系的新階段。

（作者為吉林大學行政學院國際政治系教授、博導）  

責編/常妍    美編/李祥峰

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