【摘要】我國經濟正處在轉變發展方式、優化結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。受新冠肺炎疫情的沖擊，人員密集型制造業和消費性服務業等中小微企業及個體工商戶遭受影響。疫情當下，財稅政策如何更加積極有為、助力基本面快速恢復，成為人們關注探討的重要話題。財稅政策作為調節財政收入和支出水平結構的直接的宏觀調控手段，其發力應著重于力度（短刺激立信心）、精度（科學優化施策）與效度（快速企穩增長）并舉。

【關鍵詞】疫情  財稅政策  中小企業  新基建    

【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

充分認識我國經濟穩中向好、長期向好的基本趨勢

如何認識并作出對當下經濟發展與經濟形勢的總體判斷？新常態下，我國經濟運行呈現“三期疊加”階段性特征。一是經濟發展速度換擋期。根據經濟發展客觀規律，經濟發展到一定階段將從高速向中低速轉變。二是結構調整陣痛期。加快轉變經濟發展方式涉及各個行業，勢必引起經濟發展的陣痛。三是前期刺激政策消化期。前些年刺激政策對經濟產生的后續影響不斷積累，深層次矛盾需要時間化解。2019年中央經濟工作會議指出：“必須清醒認識到，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，‘三期疊加’影響持續深化，經濟下行壓力加大。”這次中央經濟工作會議再提“三期疊加”，說明我國經濟發展仍面臨多重風險，今年要堅持“穩”字當頭，確保經濟實現量的合理增長和質的穩步提升。

一場突如其來的新冠肺炎疫情短期內將對我國經濟造成沖擊。從供給側看，第二、三產業受影響最大，勞動力流動受阻，貨物運輸不暢，企業復工復產推遲，生產制造和服務業增長速度受到較大負面沖擊。同時，日韓、歐美乃至全球疫情暴發及大流行對我國相關產業的上游供應也產生普遍影響。從需求側看，由于多個城市封城封路，交通運輸需求大幅下降，旅游、餐飲、休閑娛樂等人員密集型場景2月的消費增長基本為負。外貿生產企業由于受復工推遲、物流不暢等因素影響，訂單履約率下降，進出口貿易也受到很大沖擊。整體上看，受疫情影響，我國2月份的經濟發展基本是按下“暫停鍵”，其中人員密集型制造業和消費性服務業遭受的打擊最大。在抗擊疫情過程中，我國在制度、物資技術基礎、內需以及人力資源等方面具有顯著優勢，數字經濟新業態在疫情沖擊下愈發活躍，“新基建”等領域有望成為經濟轉型升級的突破點。因此，我國經濟穩中向好、長期向好的基本趨勢不會改變。當下最緊要的任務是合理采取各種經濟政策，盡快促進經濟發展恢復正常。

客觀看待財稅政策作用是科學防控、精準施策的前提

經濟學理論與原理表明，現代經濟條件下，經濟增長與經濟發展以其自身規律及經濟周期運行。供求關系形成的市場力量在資源配置中起基礎性與決定性作用。但市場自發的資源配置在信息不對稱條件下存在盲目性，可能引發經濟失衡甚至經濟危機。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，可針對經濟運行中長期存在的深層結構性問題，采取有保有壓、有扶有控的差異化、導向性政策，進行經濟結構的深層調整與優化。財政政策是世界各國政府追求經濟與社會發展目標、實施宏觀經濟調控的重要政策手段，通過直接的利益調整使政府的意志得以體現、政策得以實施。財稅政策是國家（或政府）有意識的產物，因此屬于上層建筑范疇。財稅政策又是客觀經濟規律的反映，是政府干預經濟活動的主要調控手段，是公共政策的重要組成部分。財稅政策的制定者和執行者主要是中央政府，在某種程度上地方政府也可以利用財政政策，但要在中央政策的框架內。與其他公共政策相比，財政政策對經濟利益的調控更直接，形式更靈活，可以直接和間接手段并用，更能直接體現國家的意志以達到預定目標。財稅政策是政府通過調整稅率或支出水平，監督和影響國家經濟活動，促進經濟發展方式轉變，推動經濟結構優化的主要手段，包括收入政策和支出政策。在經濟失衡、經濟危機或經濟轉型升級過程中，財稅政策可調節宏觀經濟，優化產業結構，統籌微觀經濟主體資源分配，進而激發經濟內在動能，助力經濟增長和經濟發展。

第一，調節宏觀經濟：恢復與重啟。經濟失衡情況下，總體表現為趨冷或過熱。從結構上看，供給側要素投入包括土地、人力、制度、技術等，需求側包括消費、投資、外貿等，不同經濟發展階段對供給側和需求側均有不同的結構需求。財稅政策既能調節宏觀經濟總量，也可從供給側或需求側發力，調優經濟內在結構。

總量調控方面，經濟趨冷時，總供給大于總需求，消費、投資等支出下降，總需求疲軟，失業率上升。政府可減少稅收，提高消費者可分配收入和企業利潤，同時擴大政府支出，修建公共基礎設施來創造就業，從而提振需求，為經濟增長注入動力。經濟過熱時，總需求大于總供給，消費、投資等需求過剩，貨幣貶值、物價上漲。政府可提高稅率、減少財政支出，或通過兩者搭配減少經濟體系中的流通資金。例如，2008年受金融危機影響，全球經濟陷入衰退。美國政府隨即運用財稅政策工具，開啟大規模救市，向房地美和房利美分別注資1000億美元。2008年10月，美國國會眾議院通過了大規模金融救援方案，授權政府購買銀行和其他金融機構的不良資產，幫助金融機構走出困境，并促使停滯的信貸恢復流動，避免危機惡化。新一屆政府主政后，美國眾議院在2009年1月28日通過了總額8190億美元的經濟刺激方案。奧巴馬政府寄希望于通過大規模投資和退稅，為美國創造300萬至400萬個就業機會，進而促使美國經濟復蘇。這是美國歷史上最龐大的經濟刺激方案。

結構調整方面，當供給側的技術創新要素成為經濟轉型升級、邁進新發展階段的核心動能時，政府可對科技研發領域的企業提供稅收優惠支持，或加大補貼力度，增加科技領域投資，鼓勵市場主體研發新技術，提高生產效率；當需求側結構單一、政府投資占比過大、對社會投資產生“擠出”效應時，政府可適當減少投資，提高社會投資配套資金額度，或通過投資為消費創造有利條件，擴大消費需求占比，優化需求結構，進而提升經濟長期可持續發展動力。例如，為應對2008年金融危機，我國財政政策從之前的“穩健”轉為“積極”，并開始大規模刺激經濟。同時，財政政策還著重調整經濟結構，依靠投資為消費創造條件，擴大內需，強調民生保障。結果立竿見影，我國經濟快速企穩回升，率先擺脫經濟危機影響。從結構上看，擴大基礎設施建設投資、提高城鄉居民收入水平、加大扶貧力度等財稅政策為之后十年我國消費的大幅提升創造了有利條件。

第二，優化產業結構：引導與創新。產業結構是經濟發展過程中各產業部門之間以及產業部門內部的構成。不同發展時期、不同資源稟賦下，產業結構也會隨之變化。當經濟體的經濟增長速度放緩，需求出現疲軟，現有產業結構無法支撐經濟可持續健康發展時，產業結構優化調整勢在必行。財稅政策是產業結構調整的重要經濟杠桿，積極的財稅政策引導生產要素合理配置，緊縮性的財稅政策可制約高污染、高能耗產業發展，并通過統籌利用稅率、財政投資、財政補貼、政府采購等方式，引導社會資源流向新興產業，激發新增長點，推動產業結構轉型升級。具體看，當經濟中的制造業發展出現瓶頸，轉型升級乏力，同時戰略性新興產業發展動力不足，無法滿足經濟發展需要時，政府可對戰略性新興產業采取稅收優惠、財政補貼、財政貼息等政策，以此鼓勵市場主體發展新興產業，挖掘經濟體自發動能，進而實現產業結構優化。

例如，美國十分重視高新技術產業發展，財稅政策是主要手段之一。2017年底，美國總統特朗普簽署了任期內第一個重大法案《減稅與就業法案》，美國企業的企業所得稅由最高稅率35%的累進稅制改為21%的單一稅制。另外，新增“海外無形資產所得稅”（FDII），給予境外無形資產的產品和勞動所得13.125%的優惠稅率，吸引海外擁有自主知識產權的高科技企業回歸美國，并鼓勵本土企業向境外出口相關產品和服務。運用以上財稅政策工具，美國進一步夯實了其高新技術發展根基。

第三，統籌資源分配：效率與保障。市場經濟可保證交易高效進行，但無法關注市場交易主體的交易基礎能力，即交易主體是否擁有同樣的生產要素和機會。起點不同的條件下，占有更多更高質量生產要素的市場主體具有顯著競爭優勢，在交易中更易獲得收益，弱勢市場主體沒有同等的要素資源和市場機會，在市場競爭中則很難獲利，這將導致資源進一步集中，市場整體運行效率下降。財稅政策不僅能調控宏觀經濟和產業結構，也能對微觀主體的資源進行重新分配。具體看，政府可將稅收優惠、政府采購等向合規的中小微企業傾斜，為中小微企業注入更多動能，提供更多機會；通過提供基本醫療、社會保障、義務教育等，保證公民均等權利，并采取綜合累進稅收制度調整高收入者和低收入者的可支配收入，促進社會整體福利提升。

例如，美國財稅政策通過搭配其它公共政策，實現對微觀經濟主體的全面支持。《聯邦采購條例》規定，每年小企業獲得聯邦政府采購合同總額占比不得低于23%，與財稅政策相匹配，美國還推出“小企業創新研究計劃”“制造業擴展伙伴計劃（MEP）”“國家制造業創新網絡計劃（NNMI）”等創新計劃，對積極開展制造業創新的中小企業提供扶持。通過均等對待中小企業，甚至政策傾斜，極大程度地激發了美國中小企業的創新發展動力。

隨著國家治理實踐和理論的興起，黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。2019年9月9日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十次會議上指出：“落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架梁，中期重點在全面推進、積厚成勢，現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。”因此，財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。

宏觀調控就是基于財稅政策目標，對政策決策和策略手段的方向、力度和運行機制進行調整。比如要擴大財政支出，受到近年來超收收入大幅減少而資金使用績效明顯提升的影響，不進行稅制改革、不實施政府債務改革，擴大財政支出的調控任務就很難執行下去。2019年，財政宏觀調控的基調是“逆周期調節”，所以財政總體上以“逆周期”的手段，積極性、擴張性的方向，處理和應對總需求增長、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等問題。以財稅政策為基礎，著力構建“逆周期調節”的五大支柱。即：一是增加總需求，既以最終需求的增長作為著力重點，又兼顧中間產品需求的增長；二是提升收益率，以此激勵企業再投資，增強活力和動力，并降低杠桿風險；三是提升信用水平，彌補杠桿和久期下降情況下形成的市場缺口，避免資產價格異動甚至是泡沫破裂；四是優化資源配置，通過改善布局，以最快的方式提高生產效率，降低市場扭曲，構筑發展潛力；五是擴大有效供給，在支持全面創新和完善市場機制的情況下，提升產業鏈水平。

疫情之下財稅政策運用之道

習近平總書記指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。”當下，疫情已經對宏觀經濟運行產生影響并還將會持續一段時間，工業企業特別是中小企業生產經營困難在加劇、投資項目建設進度被延緩。我國短期內推出一系列財稅政策，對疫情防控相關行業提供扶持，降低企業營業成本，促進經濟回暖。刺激政策雖然能快速達到經濟企穩的目的，但也需要把握好度和范圍。根據2019年中央經濟工作會議要求：“積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生。”與去年的“加力增效”相比，今年我國財稅政策應更關注政策執行效率。因此，2020年我國沒有大規模減稅空間，完善稅收政策細節措施，著力解決政策實施中少數行業減負不明顯、減稅降費紅利傳導不暢等問題是主攻方向。雖然疫情沖擊導致我國經濟發展形勢愈加復雜，但綜合長短期目標看，我國仍不宜采取新的大規模財稅刺激政策。財稅政策在發揮主觀能動性的同時，還需要順應經濟發展規律的客觀要求，穩力度、求精度、講效度。

一是穩力度。近期，對疫情防控重點保障企業，財政部給予貸款貼息支持，落實患者救治費用政策，并按照規定給予參與防治工作的醫務人員財政補助，國稅總局也對符合規定的進口醫療物資免稅，放寬受影響納稅人的申報納稅期限。為了穩住經濟，提振市場信心，短期內我們需要繼續發揮好財政補貼和稅收優惠政策的積極作用，保持“逆周期”調節力度，助力防疫物資生產，為防疫最終勝利提供堅實保障。

在疫情防控進入關鍵決勝期的同時，企業也正陸續恢復生產，財稅政策需要更加積極有為，保持力度不放松，助力企業復工復產，推動經濟企穩回升。當下，我國經濟增長與經濟發展不確定性進一步增強，矛盾愈發復雜，大量中小微企業出現生存危機，市場主體消費、投資信心亟待修復，就業形勢愈加不明朗，保持并提升市場主體活躍度是促進經濟平穩增長的關鍵。因此，財稅政策要繼續保持短期刺激措施，激發需求，為市場主體注入新動能，進而保生存、促重啟、立信心、穩就業。

二是求精度。在此次新冠肺炎疫情中，不同產業和市場主體的受影響程度有所差異。從產業角度看，創新驅動發展已是國家戰略，是新常態下我國經濟轉型升級的關鍵。疫情雖然對經濟造成傷害，但也激發了社會經濟對數字化技術更深更廣泛的需求，例如線上醫療、遠程辦公、網絡授課、智能生產等，傳統產業迎來數字化加速發展新機遇，以5G網絡、數據中心等7大領域為代表的“新基建”蓄勢待發，成為潛在增長點，新經濟領域需要更多的政策支持。從市場主體看，中小微企業是人員密集型制造業和消費性服務業的主要生產和服務群體，受疫情沖擊影響最大。中小企業是具備很強創新發展動力的群體，對我國稅收、科技創新、城鎮就業的作用舉足輕重，需要經濟政策和其它公共政策予以定向扶持。

因此，財稅政策要在短期保力度的同時精準施策，持續關注產業結構優化難題，在推動高質量發展、鼓勵科技創新方面發力，并且平等對待大型國企和中小企業，采取綜合性財稅政策，激發市場主體內生動能，形成新動力，推動經濟增長和健康發展。例如，可改進以所得稅為主的稅收優惠政策，加大流通環節的稅收優惠力度，為剛起步的高新技術企業或中小科技企業提供更好的發展基礎；適度加大對科技企業研發投入的扣除力度，允許其用前期研發投入抵減未來一段時間的應稅收入；積極推進基本公共服務均等化，提高基本公共服務領域的資金投入比例，形成以基本公共服務均等化為導向的財政支出結構等。

三是講效度。在逐步復工復產的同時，企業還面臨用工、產業鏈配套、資金支撐、訂單交付等難題。從整體上看，幫助企業恢復正常發展需要分區分級推動復工復產，并且在有序推進的同時，協同產業鏈長下游，保證各類生產要素的短期供應和長期可持續。因此，財稅政策需要“一攬子”工具組合，并與貨幣政策及其它公共政策協調搭配，將短期效用與長期效度相結合，應對“逆周期”，迎接“新周期”。

近期，在人民銀行專項再貸款支持金融機構提供優惠利率信貸支持的基礎上，中央財政按企業實際獲得貸款利率的50%進行貼息，首次實施專項再貸款與財政貼息捆綁發力的政策。在此基礎上，財稅政策應進一步完善政策體系，探索綜合性政策組合，兼顧短期效用和長期效度。例如，除了與貨幣政策搭配執行，財稅政策還可以推動建立更高層面的政策協調機制，發動各相關部委，在財政金融、貨物運輸、人員流動、產業鏈協同等方面采取聯合措施，引導資金投向供需共同受益領域，為企業復工復產創造最有利的條件，支撐經濟長期健康可持續發展。

（作者為中國人民大學財政金融學院教授、博導）

【參考文獻】

①白彥鋒、李泳禧：《重大疫情下的財稅政策研究——對美國經驗的借鑒與啟示》，《財政科學》，2020年第2期。

②陳共、昌忠澤：《全球經濟調整中的宏觀調控體系研究》，北京：中國人民大學出版社，2007年。

③馬海濤：《將財稅體制改革進行到底》，《中國財政》，2017年第23期。

④中國財政科學研究院宏觀形勢分析組：《經濟下行壓力加大，亮點與挑戰并存——2019年三季度宏觀經濟形勢分析報告》，《財政科學》，2019年第11期。

責編/銀冰瑤    美編/宋揚

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