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探索中國特色自由貿易港的高水平建設路徑

海南自貿港建設的機遇、挑戰與政策建議

【摘要】作為中央政府選定唯一的自由貿易港,海南自貿試驗區承擔著探索中國特色自由貿易港的重要使命。海南有著特殊的地理位置優勢和發展潛力,同時也面臨重大挑戰。社會主義市場經濟體制下的自由貿易港并無先例,國外成功自由貿易港的經驗只能作參考而不能套用,這就需要海南大膽試、大膽創,加快對外開放政策試驗步伐,結合海南經濟地理特點,尋找建設自由貿易(港)區的著力點和突破口,吸納集聚各類人才,擴大島內市場,支撐優勢和新興產業發展,探索建立一套適合我國經濟體制特點的簡便高效的自貿港管理運行機制。

【關鍵詞】海南自貿港  發展機遇  中國特色自由貿易港

【中圖分類號】F752.8                         【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.003

2018年4月13日,習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區,支持海南逐步探索中國特色自由貿易港建設。中共中央、國務院隨即發布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》,進行未來全面發展部署,海南被確定為全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區。

2019年8月,國務院宣布新一批六個自由貿易試驗區啟動建設,我國的自貿區(港)布局已經達到18個(包括17個自由貿易區和1個自由貿易港)。作為中央政府選定唯一的自由貿易港,海南自貿試驗區承擔著探索中國特色自由貿易港的重要使命,應根據我國社會主義經濟制度和當地經濟環境特點,參考世界先進的貿易開放制度和體系,建成具有高度國際競爭力的現代自由貿易港。海南有著特殊的地理位置優勢和發展潛力,可以大有作為;當然,海南自由貿易港建設也面臨重大挑戰,需要奮力而為。

海南自由貿易港建設面臨的發展機遇

中國作為世界第二大經濟體和第一大貿易國在全球經濟貿易地位持續提升,海南作為中國唯一的自貿港會受到國內外貿易商和投資商的高度重視。進入21世紀以來,中國快速發展成為全球貿易規模最大、產業部門最完整的經濟體,并繼續保持較高發展速度,是世界經濟增長的主要動力源,在全球經濟格局中具有重要地位和影響。中國已經成為120多個國家和地區的最大貿易伙伴,作為中國政府選定的唯一自貿港,海南當然會受到國內外貿易廠商的高度重視,在吸引國內外投資方面有獨特政策優勢。

我國對外貿易方向面臨重大調整,海南建設自貿港更有迫切重要性。近兩年來美國政府挑起的中美貿易摩擦不斷升級,美方極限施壓咄咄逼人,中國不愿打而不得不打,雙方貿易關系面臨重大風險,以往中國作為主要生產者、美國作為主要消費者的國際分工格局面臨重大阻礙,也促使我國調整貿易方向,東向為主的貿易(主要是對美貿易,也包括對日本,韓國的部分中間品貿易)將因中美貿易關系惡化而相對下降。與此同時,我國通過前期戰略布局的“一帶一路”主動轉向西方和南方,東方不亮西方亮,新的貿易局面正在展開,新的貿易增長點逐步形成,一個重要標志是2019年上半年東盟已經超越美國,成為中國第二大貿易伙伴。而海南與東盟距離很近,海南是中國聯絡東南亞和南亞國家的重要橋梁和前沿基地,海南自貿港可以在“一帶一路”發展和中國確立新的向西發展的貿易主線中發揮重要支撐作用。

2018年,中國與東盟貿易額達5878.7億美元,創歷史新高,同比增長14.1%,增速超過中國對外貿易平均增速。其中,出口3192.4億美元,增長14.2%,進口2686.3億美元,增長13.8%。自2009年以來,中國已連續10年成為東盟第一大貿易伙伴,東盟連續8年成為繼歐盟、美國之后的中國第三大貿易伙伴。在中國前七大貿易伙伴中,東盟與中國的貿易增長最快。2019年上半年,東盟已成為中國第二大貿易伙伴,僅次于歐盟;中國與歐盟貿易額3380億美元,較上年同期增長4.9%;中國與東盟貿易額2918.5億美元,較上年同期增長4.2%;中國與美國貿易額2583.3億美元,較上年同期下降14.2%。中國與東盟貿易額比中美貿易額多出335億美元;中國與東盟貿易占中國外貿總值比重已達到13.5%,較去年同期提高0.8個百分點。[1]

截至2018年底,中國對東盟累計投資額890.1億美元,東盟對華累計投資額為1167億美元,雙向投資存量十五年間增長22倍。東盟位列香港之后是中國內地對外投資第二大目的地。同時,東盟也僅次于香港和歐盟,是中國內地第三大投資來源地。[2]

海南面向南海,靠近東南亞國家,是中國南下進入太平洋、印度洋的重要戰略通道,地理位置非常重要。海南建設自由貿易(港)區,可以擴大我國對東南亞的經濟貿易影響力和輻射范圍,有力推動“一帶一路”區域多方合作,同時有利于提高我國貿易和投資的自由化水平,提升人民幣的國際地位及在國際支付體系當中的接受度。

海南是中國第二大島,有一定的產業部門支撐,有充裕的發展空間。海南北端有天然的瓊州海峽將海南與內陸地區分隔開來,隔離成本很低,這是自身的離島式地理區位優勢。自由貿易港在進出貿易開放的同時,必須有金融開放措施相匹配,這就有一個金融風險控制問題。國際上一些知名的自貿港往往選擇離島的建設模式,便于實施離岸貿易、離岸金融政策及管控。海南的自然島嶼環境為實施離岸貿易管理、控制金融風險提供了良好條件,也降低了自貿港的建設維護成本。

經過建省三十年的建設發展,海南已形成一定的產業基礎,在熱帶農業、濱海旅游等方面走在國內前列,并有廣闊發展空間。對外貿易近年來也呈現良好發展勢頭。

2017年,海南省出口總值295.66億元,增長110.4%;其中,對東盟出口122.89億元,增長361.1%;對歐盟出口21.86億元,增長182.9%。[3]2018年,海南省進出口總值848.96億元,比2017年增長20.8%。其中,出口總值297.67億元,增長0.7%;進口總值551.29億元,增長35.4%。主要出口商品中,機電產品出口值35.34億元,增長57.0%;高新技術產品出口值15.99億元,增長201.0%;農產品出口值33.46億元,下降6.3%;成品油出口值122.48億元,下降3.5%。[4]2019年第一季度,海南省進出口總額比上年同期大幅增長92%,增速位列全國各省市之首。

海南的自然生態環境好,水資源豐富。2018年,海南造林綠化面積15.4萬畝,比2017年增長0.7%。城市建成區綠化覆蓋率39.2%。全省有自然保護區49個,其中國家級10個,省級22個;自然保護區面積270.23萬公頃,其中國家級15.41萬公頃,省級253.40萬公頃。[5]

2018年,海南省空氣質量總體保持優良,優良天數比例為98.4%。PM2.5年均濃度為17微克/立方米,比2017年下降5.6%。各項污染物指標均達標,且遠優于國家二級標準;其中SO2、NO2、CO、PM10四項指標均符合國家一級標準,PM2.5和O3接近國家一級標準。[6]

海南地表水環境質量總體優良,2018年,水質總體優良率(達到或好于Ⅲ類標準)為94.4%。開展水質監測的18個市縣30個城市(鎮)集中式生活飲用水源地水質達標率為100%,均符合國家集中式飲用水源地水質要求。海南島絕大部分近岸海域處于清潔狀態,一、二類海水占96.6%,95.9%的功能區測點符合水環境功能區管理目標的要求。[7]

在國內多數省市被空氣污染、水污染、嚴重缺水的發展難題困擾的時候,海南的優良自然環境資源為發展旅游、醫療健康、文化創意產業提供了良好條件。

海南已建成一定的交通基礎設施。海南已建成環島快速鐵路,形成較便捷的全島客運能力,島內各地基本上可以做到“半日達”,與北京、上海等特大型城市高昂的通勤時間成本形成對比。海口美蘭國際機場和三亞鳳凰國際機場有幾十家航空公司的班機起降,實現與國內外多地城市通航,美蘭機場與鳳凰機場旅客吞吐量均突破1000萬人次大關,海南已成為航空大省。

海南全省有68個天然港灣,已開辟港口24個,海口港、八所港、洋浦港、三亞港為四大港口,但運輸能力和規模仍有限,特別是節假日的海島客運進出能力需要提高。

海南建設自由貿易港面臨的挑戰

海南建設自由貿易港有其優勢,但也面臨諸多挑戰。自貿港是自貿區的高級形態,在自貿港里海關一線放開,貨物自由流動,取消或最大程度簡化進出貨物的貿易管制措施。自貿港的自由化程度、國際化程度上比一般自由貿易區更高,自由貿易港的建設對所在地區的經濟社會發展水平、政府治理能力、監管模式、人才素質等方面都有較高要求。海南從整體社會生產發展水平來看還是一個欠發達地區,與沿海發達省份相比,海南省產業基礎比較薄弱,收入水平低且差距還在擴大,2018年,海南省人均GDP只有廣東、福建、浙江等沿海省份的一半左右。海南的產業結構是獨特的城鄉二元結構,其他17個自貿區都沒有海南這樣廣大的農村和眾多的農民,這種地方特色使海南全島建設自由貿易試驗區及探索自由貿易港建設面臨巨大的挑戰。

如何形成上下同心建設自貿(港)區的共識和合力。海南是一個相對獨立的大型島嶼,當地居民也容易形成相對保守的島民心態,對外來人員、資金及其帶來的各種變化保持一定戒心。中央建設海南自貿(港)區的戰略決策給海南民眾帶來了經濟大發展的希望,但隨后出現的物價、房價上漲現象和限車、限房等一些限制措施也引起不少民眾的牢騷不滿,如何滿足當地居民的合理關切和訴求,平衡好大量引進資金人才與保障當地民眾安居樂業的關系,是海南省地方政府必須妥善思考安排的問題。

海南相對落后的島嶼型經濟如何與現代化自貿港相匹配。與國內東部沿海省份相比,海南的經濟基礎較差,經濟總量規模小,產業結構不完整,當地農副產品、日用工業品等生活必需品供給能力有限,短板突出,島嶼型經濟特征明顯,腹地經濟發展空間受限。海南建設自由貿易港,需要相應的大型港口與之配套,目前海南的港口無論是吞吐量規模還是基礎設施服務水平,都與國內外大型港口存在很大差距,港口建設與物流能力需大幅提升。[8]

探索形成自由貿易港的政策和制度體系。作為我國唯一的自由貿易港,國內沒有可參考的政策制度措施,國外經驗也不能照搬,海南必須獨立探索形成自貿港的政策和制度體系。如何結合我國社會主義市場經濟體制特點,同時兼顧海南的產業特色,探索制定合適的市場準入、監管制度及法制體系等,進而形成具有中國特色的自由貿易港政策與制度,是一項艱巨的任務。

受經濟發展水平的制約,海南的金融業發展也較為落后,缺少大型金融企業和新型金融業務,金融國際化水平偏低。目前我國金融市場自由化水平整體不高,資金不能夠自由進出,監管偏嚴偏緊,嚴重制約離岸貿易和離岸金融的發展。海南建設自由貿易港不但需要加快金融服務業發展,補上這塊短板,更要突破當前國內金融監管常規,創新金融監管、風險控制的制度安排,以適應自貿港高度自由開放要求,實現資金的自由進出。

海南教育產業發展較為落后,人才嚴重匱乏。2018年,海南省設有普通高等學校20所,其中11所為大專層次,公辦本科院校僅6所,辦學質量較高的有海南大學和海南師范大學。國際上著名的大型自由貿易港往往是高科技、高素質人才的聚集之地,如新加坡和香港均擁有一些頂尖高等院校,科研教育水平高,每年培育大量的高素質人才。[9]海南當地缺乏高水平的教育機構,人才培養供給能力不足,出島求學的大學生、研究生回鄉比例不高,島內缺乏高科技產業而難以吸引各類高層次人才,產業層次低與人才層次低相互制約,形成某種惡性循環。

海南建設自由貿易港的作為

利用中央政府授予的先行先試政策,大膽試創開辟一條新路。因為社會主義市場經濟體制下的自由貿易港并無先例,國外成功自由貿易港的經驗只能作參考而不能套用,這就需要海南大膽試、大膽創,探索建立一套適合我國經濟體制特點的簡便高效的自貿港管理運行機制。思想要解放,步子要加大,錯了及時改,等待誤良機。回想1980年深圳等經濟特區建立時,亦無經驗模式可循,全靠特區人“敢”字當頭,在鄧小平等中央領導同志的大力支持下,闖出一條全新的發展道路,也打開了中國對外開放的新局面。如今,18個自由貿易(港)區又承擔起為我國改革開放躍升層級探索新路的重擔,海南作為全域開放的大型自貿區及唯一的自由貿易港,更是責任重大。做大事、擔大任要有大膽量、大氣魄。

2019年6月,我國公布的自貿試驗區版負面清單由2018年版的45項減少至37項,與全國版負面清單基本處于相同水平,與國際領先水平還存在差距。另外,開放承諾不僅覆蓋關稅、非關稅壁壘、投資準入等邊境上舉措,還涉及到準入后的制度、政策體系等邊境后議題,如國有企業競爭中立、勞工標準、環保標準、政府采購、知識產權保護等國內措施。[10]目前各自貿試驗區關于這些準入后的壓力測試十分有限,難以發揮先行先試和示范作用。海南自貿(港)區可在風險評估基礎上,將全國自貿試驗區負面清單中和農業技術研發、旅游、醫療、康養、教育培訓、文體娛樂等有關管理措施進行適當刪減。

試行兩級簡潔高效的自貿(港)區管理體制,加快對外開放政策試驗步伐。國外較成熟的自由貿易區往往采用中央政府和自貿區管委會的兩級管理體制,以便利自貿區相關政策法律的制定和實施,自貿區管委會的級別高、權力大,比如巴西亞馬遜自貿區與州政府平級,自貿區管委會主任與州長平級,由中央政府直接任命并授權,擁有自貿區內的發展規劃權和一定立法執行權。而我國現有自貿試驗區多由保稅區翻牌轉型設立,采取中央政府、省市政府、自貿區管委會的三級管理體制,自貿區管委會僅是辦事執行機構,沒有政策法規制定權,這影響到開放政策制定效率和試驗效果。從2013年9月首個上海自貿試驗區設立以來的實施效果看,自貿試驗區在優化辦事程序、改善營商環境方面舉措較多且推廣較快(世界銀行2019年版《營商環境報告》把中國在全球190個國家的排名由上年第78位提升至第46位,尤其是“開辦企業”指標排名由第93位上升至第28位),而在貿易自由化方面出臺政策較少且進展緩慢,這與三級管理體制下自貿區管委會權力受限不無關系。

海南自貿試驗區設計為全域開放的自貿(港)區,有條件建立中央政府—自貿區管委會的兩級管理體制,可以大膽進行自貿區的制度創新,制定獨具特色的海南自貿(港)區管理體制和改革開放方案,賦予自貿區管委會必要的法規政策制定和執行權力,完成自由貿易港目標模式和政策體系設計,制定由自貿試驗區推進到自由貿易港的方案,明確各階段建設目標和主要舉措,加快多種開放政策試驗和壓力測試,為自貿區向自貿港過渡保駕護航。進一步啟動海南自貿港立法程序,以新加坡《自由貿易園區法》等為參考,確定自貿港法律框架,完善國家層級海南特殊經濟區域法律制度體系,建立自貿港建設所需要的貨物貿易監管、資本管理、人員跨區跨境流動管理等政策體系。

結合海南經濟地理特點,尋找建設自由貿易(港)區的著力點和突破口。與其他多數省市二三一的產業結構相比,海南經濟結構的特點是第二產業比重小、第三產業和第一產業比重大。2018年,海南省地區生產總值4832億元,比2017年增長5.8%。其中,第一產業增加值1000.11億元,增長3.9%;第二產業增加值1095.79億元,增長4.8%;第三產業增加值2736.15億元,增長6.8%。三次產業增加值占地區生產總值的比重分別為20.7%、22.7%和56.6%。[11]經過40多年快速發展,我國工業生產能力大幅提高,產能過剩成為許多行業面臨的嚴重困擾,海南沒有工業產能嚴重過剩的包袱。新一輪擴大對外開放的重點是服務產業及提升消費水平,海南應以服務產業領域為政策試驗突破口發揮相對優勢大有作為。其他17個自貿試驗區由于地理空間有限(均為120平方公里左右)及缺乏本地居民,制約其試行專業服務、社區服務等對外開放政策,如農業專業服務、醫療健康服務、養老服務、演藝服務等。海南設計為全域開放的自貿區,擁有3.5萬平方公里土地和930萬人口,有更廣闊的空間和市場可以試驗多種業態的對外開放,關鍵是打開思路大膽試、大膽闖,加大服務貿易創新發展的力度,擴大服務業投資準入開放,吸引跨國公司以當地存在方式提供跨境服務。

一是依托自然環境資源優勢,大力發展旅游產業。海南島綠化率接近70%,擁有豐富廣闊的海濱資源,空氣質量優良,水質很好,發展旅游業有得天獨厚的優勢條件。旅游產業在海南已有一定基礎,在地方經濟中占有重要地位,并仍有廣闊發展空間。2018年,海南省旅游業完成增加值392.82億元,比2017年增長8.5%;接待游客總人數7627.39萬人次,增長11.8%;旅游總收入950.16億元,增長14.5%。[12]海南自貿(港)區可以把旅游業作為開發開放的一個重點戰略領域,實現國際游客免簽入境,大幅增加國內游客離島購物和休閑度假旅游。2019年8月底,上海COSTCO開市的火爆場面說明國內居民對優質實價的高檔商品(包括進口產品)有著大量需求,市場空間廣闊,海南應提高免稅離島購物限額,拓寬跨國跨境供貨渠道。

二是大力發展健康醫療產業和養老產業。良好的自然生態環境及空氣、水體質量,也是海南發展健康醫療產業、養老產業的優勢條件,包括跨區跨國候鳥式養老服務產業。隨著我國快速進入老齡化社會,一些大城市養老服務供給面臨較大缺口,是潛力巨大的“藍海”,海南可以滿足老年人畏寒趨暖的生理心理需求,建成國內休閑養老的一個大花園。老年產業不僅是醫療養護,還要樂老、敬老、利老。隨著現代人健康水平提高,60歲左右退休老年人往往有較好的體力腦力,可以從事低強度工作10年以上,許多人也有繼續工作的愿望熱情,其多年積累的工作經驗和人生智慧是寶貴的社會財富,海南應根據老年人的生理生活特點,為他們創造合適的工作機會和機制,采用半日制或每周三天工作制,合理開發新的社會經濟“銀發動能”,比如專業咨詢、技術咨詢、醫療服務、教育服務、老年導游導購等,讓老年人老有所為、老有所樂、老有所尊。老年工作機制的創新發展會為海南吸引內地人才開辟一條新路,大批有一技之長的老年人會向往移居定居海南,這反過來又會對其子女來瓊工作產生較大吸引力,解除其后顧之憂。

三是海南島內產業發展要合理規劃布局,保持綠水青山的長久競爭力。海南原有經濟產業基礎比較薄弱,這個不利因素也可以轉化為發展的有利條件——一張白紙好畫最新最美的圖畫。海南要合理長遠規劃產業布局,進行功能分區,如國際國內旅游、休閑養老、文化影視產業、商貿物流園區、熱帶農業園區、高新技術產業園區等,相互協調借力發展,一張藍圖畫到底。

無論發展什么新型產業,最重要的考慮是保持好海南優質的生態環境。正如習近平主席所言:“綠水青山就是金山銀山。”海南良好的生態環境是其可持續發展的重要條件和最大的競爭優勢,必須格外珍惜。

吸納集聚各類人才,擴大島內市場,支撐優勢和新興產業發展。海南作為島嶼型省份,內部市場小,各方面資源和人才缺乏,建設自由貿易港,不宜以傳統加工貿易為發展方向,而應以國內外旅游業、熱帶農業、現代服務業和高新技術產業為主導,這需要大量各方面人才的支撐。

海南雖然高等教育基礎較薄弱,人才培養能力不足,但作為中國擴大改革開放最新一片試驗田,對內地有創新創業意識的大量年輕人無疑有其吸引力。海南應敞開懷抱,海納百川,提供優惠安家落戶政策和創業就業鼓勵政策,落實百萬人才下海南計劃,批量建設供應人才房以吸納大批各方面高素質人才,以技術入股優惠政策等鼓勵先進技術成果轉化及擴大應用,增加經濟活力,提高人才保有量,擴大市場容量,為高新技術產業發展和經濟高質量發展提供人才支撐,為海南自貿(港)區長期建設發展創造更好的經濟社會條件。

注釋

[1]《中國—東盟貿易和投資合作勢頭強勁——訪中國駐東盟使團大使黃溪連》,《經濟日報》,2019年1月31日。

[2]吳士存:《海南自貿區(港)建設為中國——東盟合作提供新動能》,《世界知識》,2019年第6期。

[3]《2017年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[4]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[5]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[6]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[7]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[8]王琳、袁象:《海南自貿港建設面臨的機遇與挑戰》,《社會科學前沿》,2018年第7卷第8期。

[9]榮冬梅、卜倩:《新加坡自然資源管理經驗對海南自貿區和國際旅游島建設的啟示》,《國土資源情報》,2018年第12期。

[10]趙晉平:《把自由貿易試驗區建設成新時代對外開放新高地》,《中國經濟時報》,2019年8月19日。

[11]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

[12]《2018年海南省國民經濟和社會發展統計公報》。

Explore the Path of High-level Construction of Free Trade Port with Chinese Characteristics

—Opportunities, Challenges and Policies in Building the Hainan Free Trade Port

Lan Yisheng

Abstract: As the only free trade port selected by the Central Government, Hainan pilot free trade zone undertakes the important mission of exploring building a free trade port with Chinese characteristics. Hainan has special geographical advantages and development potential, but also faces major challenges. Previously, there have been no free trade ports built under the socialist market economic system, and the successful foreign experience can only provide an insight rather than be applied to China directly. This requires Hainan to try boldly, speed up the policy experiment of opening to the outside world, take into account the characteristics of its economy and geography, grip the focus and breakthrough point of the construction of free trade (port) zone, gather all kinds of talent, expand the inner-island market, support the emerging and advantageous industries, and explore establishing a set of simple and highly effective mechanisms for free trade port management and operation that is suited to the characteristics of China's economic system.

Keywords: Hainan free trade port, development opportunity, free trade port with Chinese characteristics

蘭宜生,上海財經大學商學院教授、博導。研究方向為國際貿易、電子商務、創業學和修德成功學。主要著作有《電子商務與經濟變革》《中國對外開放與地區經濟發展》《中國的大國貿易政策修正》等。

責 編/馬冰瑩

[責任編輯:馬冰瑩]